議員應重視立法會立法職能的發揮

澳門回歸後第五屆立法會的選舉拉開序幕後，參加直接選舉的候選人大都紛紛舉起了監察政府的大旗，以爭取選民的支持。確實，回歸後的澳門，基本法所設定的行政主導體制功能得到了較好的發揮，客觀上也使得政府享有較大的權力，能較靈活地制定政策。相比較之下，基本法所設定的立法對行政的監督功能，則發揮得不盡理想，以致如何強化立法機關對行政的監督，建立一個良性互動的行政立法關係，一直是澳門特別行政區成立後乃至未來的工作重點之一。不過，立法會除肩負監察政府的功能外，還擔當著立法的重任。因此，澳門特別行政區新一屆立法會組成後，當選的議員們在履行其競選期間承諾的監察政府職能的同時，還應積極參與並切實做好立法會的立法工作。

立法是立法會的首要職能

立法是指擁有立法權的主體依據一定職權和程序，運用一定技術規則，制定、認可、修改或者廢止法律的活動。因此，立法通常是與擁有立法權的主體緊密聯繫在一起的。從狹義上來講，只有擁有立法權的主體才能進行立法活動，立法是專屬於擁有立法權的主體的一項職權。

根據澳門基本法的規定，澳門特別行政區作為國家的一個實行高度自治的地方行政區域，享有立法權，其立法權的行使主體是澳門特別行政區立法會，而且立法會是澳門特別行政區唯一的行使立法權的主體。因此，在澳門特別行政區的政治體制架構中，立法會是作為行使特別行政區立法權的機關而設立並存在的，立法是立法會的一項重要職能。事實上，立法會的名稱本身就說明瞭這一機關的職能定位與立法的關係，澳門基本法在其有關政治體制部分的規定內容上也是將立法會定位為立法機關並進行具體規定的。

立法不僅是立法會的一項重要職能，而且是首要職能。根據澳門基本法的規定，立法會除負有立法的重要職能外，還具有監察政府的職能。在這兩種重要職能中，立法居於首要地位，這從澳門基本法關於立法會職權規定的順序上也可得到充分證明。從澳門基本法的規定來看，其所列舉的立法會的職權中，第一項便是依照基本法規定和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律，立法會的這一職權正是立法權。基本法將立法權作為立法會的首項職權，正是基於立法會在澳門政權機關的設置中主要擔負立法任務的這一定位，體現的正是立法會的立法職能。除立法職能外，基本法還賦予立法會以監察政府的職能，具體規定了立法會享有審核、通過政府提出財政預算案；審議政府提出的預算執行情況報告；根據政府提案決定稅收，批准由政府承擔的債務；聽取行政長官的施政報告並進行辯論等職權。相較於立法職能來講，體現監察政府的職能應該是第二位的。如果立法會的首要職能或者主要職能是監察政府，那與立法會的名稱不相符合，與立法會作為立法機關的定位也不相符。

事實上，《澳門特別行政區立法會議事規則》關於議員職務上的權力以及立法會工作程序的規定順序也進一步體現出立法職能是立法會的首要職能。根據議事規則的規定，議員所享的第一項權力是立法的權力；第二項是監察的權力，第三項是輔助性權力。議事規則規定議員所享有權力的這種先後順序並不是任意設定的，它反映的正是立法會職能的內在邏輯關係。此外，議事規則在規定立法會的工作程序時，也是首先規定立法程序，然後才規定監察程序和緊急程序。這種規定上的先後位置也不是隨意的，它同樣是立法會立法職能和監察職能二者內在邏輯關聯的反映，充分表明立法職能是第一位的，監察政府的職能是第二位的。

當然，我們說立法會的立法職能是第一位的，監察政府的職能是第二位的，只是就二者的相對關係而言，絲毫不意味著這一項職能重要，另外一項職能就不重要了。實際上，立法職能與監察職能有著內在的有機聯繫，不能把它們完全割裂開來。立法會履行立法職能，做好立法工作，通過法律來規範政府的行為，這其實也是一種有效監督。立法會通過履行監察職能，發現政府行為的不規範，或者居民權益易受政府行政行為侵犯的情形，則可通過立法活動來完善相關的法律，規範並引導政府依法行政。因此，立法與監察只是我們便於區分立法會的職能而作的一種區別而已，它們二者實際上還有相聯繫的一面，二者共同統一於立法會的職能之中，成為立法會發揮重要作用的二個主要途徑。立法會的議員在履行自己的職責時，切不可只看到監察政府的一面，而忽視立法的一面，也不應只看到立法的一面，而忽視監察政府的一面。正確的做法是應把立法和監察兩種職能有機統一起來，根據自身的條件和情況，妥善處理好立法與監察的關係。

立法事關特區法制建設

法治是澳門特別行政區的核心價值觀之一。澳門理工學院一國兩制研究中心近三年來連續所做的“一國兩制”綜合指標民意調查顯示，在選擇澳門社會的核心價值觀時，有四成左右受訪居民選擇“公正、法治”，表明法治是澳門居民核心價值的重要元素。而且受訪居民在對澳門社會的法治與公平程度以10分作出評價時，結果通常都接近6分，處於較佳水平。這一結果說明，一方面澳門的法律體系從構成上來看，基本完備，主要的社會經濟關係都有法可依，加上基本法規定並保障的司法獨立體制，使得人們對澳門的法治狀況有信心。

然而，由於歷史的原因，澳門居民對於法律的認知還相當有限，法律在社會經濟生活中的規範調節作用還有待加強。這其中的突出問題有兩個：一是澳門現行法律中的大部分法律是回歸前制定的，被採用為特別行政區法律的澳門原有法律，不少規定面臨適應化的修訂問題。由於這些法律由當時的澳葡政府以葡文制定後再翻譯成中文，不僅文字的意思不好理解，關鍵是不少內容並不符合澳門的實際情況。例如，商法典關於公司的制度規定，在回歸後一生效，便面臨緊急修改的窘境，現在也還一直處於修改狀態中。雖然在世界各國或地區，公司法的修訂活動呈現出恒常化的態勢，但這些修訂活動大都是基於經濟活動的劇烈多變而發生，但澳門公司法律制度的修訂有不少內容是“拔亂反正”，使其符合澳門本地商事活動的實際情況。鑒此，回歸後的澳門，法律改革一直成為社會公眾關注的焦點之一，特區政府也始終在推進法律改革工作，其中，摸清家底，並提出針對性的修改意見這些複雜又具體的事務，政府正在按計劃實施。

回歸後澳門法制建設的另一個突出問題是，面對急速發展變化的社會，需要制定新的法律來加以規範調整，尤其是涉及民生領域的法律規範更是如此。但在這方面，澳門的立法工作進展不僅與社會經濟的發展不相適應，與人們的要求和期望更是有不小的距離。例如，關乎澳門整體和長遠發展利益的土地法、城規法、文遺保護法也是在社會的廣泛關注下，千呼萬喚始出來。此外，一些關乎社會民生的法律制訂也未見長足進展，如涉及大廈公共地方管理、與居民切身利益相關的樓宇管理等法律制度，也未見公佈完成。對此，身為立法會議員的一些居民都多次力促政府要加強法制建設工作，應制訂中、長期發展規劃。

澳門法制建設中的上述突出問題，其成因固然複雜，有澳葡政府不重視本地法律人才培養等歷史原因，也有政府提交法案進度和質量不理想等現實因素。為解決上述突出問題，除需要加快本地法律人才的培養和使用，以及改善政府法案草擬等工作外，加強立法會的立法功能也是一個不容忽視的問題。可以說，在澳門的法制建設中，立法會有著不可替代的地位和作用。澳門要維護法治的核心價值觀，首先必須要有完善的法律體系。而法律體系的建構，又離不開立法會的立法活動。因為澳門回歸後，特別行政區的內部法律規範所構成的體系中，立法會制訂通過的法律居於主導地位。可以說，無論是有關法律的修改，還是新的法律的制訂，立法會都負有重大的責任。因此，新一屆的立法會組成後，無論是新當選的立法會議員，還是繼任的立法會議員，也無論是直選産生的議員，還是間選或委任産生的議員，作為立法會的一員，除履行好監察好政府職能外，還必須同等地充分行使立法的權力，履行立法會的立法職責，以更好地發揮立法會的立法職能，推進澳門的法制建設不斷完善。

議員瞭解必要的法律知識

有助立法職能的更好發揮

立法會為開展立法工作，雖然設有輔助部門提供技術等援助，其中也包括了法律方面的支援，但歸根到底，立法會在進行立法活動時，最終是由議員們對法案進行討論和表決的。儘管一個國家或地區的法律要反映這個國家或地區大多數人的意志和利益，這樣的法律才能算是良法，但一部好的法律同時也是講究技術規則的法律。因為立法是一項專業性很強的活動，有其自身的規律和要求。正因為如此，很多國家或地區都規定立法機關的組成上要求有適當的法律界人士。澳門回歸後，歷屆立法會的組成人員中，都會有法律界的人員，這其實也是澳門保留委任議員産生方式的一個結果。因為議員全部通過選舉的方式産生的話，不能保證會有法律界的人員進入立法會，在這種情況下，通過委任的方式便可使得一些法律界人士進入立法會，便於立法會開展相關的立法工作。

事實上，不僅澳門立法會的組成上要求有法律界的人士，而且立法會將議員分成不同的工作委員會時，也會儘量考慮每個工作委員會能有法律界的人士，以利於各個工作委員會的工作開展。這些來自法律界的立法會議員由於大多是通過委任的方式或者間接選舉的方式産生的，在向政府提出質詢等監察政府方面，相較於直選議員而言，給公眾留下的印象確實有“作為不多”或者“作為有限”的感覺，但他們在立法會討論一些重大法案中所發揮的重要作用卻是不容否認和忽視的。

在澳門，人們對立法會議員的表現，容易看到的都是一些外在化的行為，如提出質詢、議程前的發言等，議員們的這些行為也確實能吸引人們的眼球，但對議員們尤其法律界議員在法案討論中所做的很多不為外人所知的工作，卻鮮有提起，以致人們在對立法會議員的表現作出評價時，直選議員的得分通常都較間選和委任議員要高。當然，公眾對直選、間選和委任議員評分的高低差別，表明間選和委任的議員在監察政府方面有需要加以改善甚至強化，但看問題仍需客觀和全面。立法會除了有監察政府的職能外，還有立法的職能，而且相比較而言，立法的職能應該是首要的。在立法會的立法工作中，法律界的議員常常能從專業的角度來審視政府提交的法案，並提出一些專業性的修改意見，這不僅有助政府改善提交法案的質量，對於其他議員更好更快地理解相關法案所涉法律專業問題也是有益的。當然，法律界的議員就法案發表專業性意見時，也要充分反映民眾對法案的意見。由於立法會內有法律專業背景的議員畢竟人數非常有限，如果立法會的其他議員既注重廣泛聽取民眾對法案的意見，自己又能瞭解甚至掌握必要的一些法律專業知識，那在立法會討論法案時，議員所起的作用就會更大一些，立法會的立法職能就能發揮得更充分一些。這實際上是對立法會議員提出了更高的要求，既要充分反映民意，又能瞭解必要法律知識，如果能做到這樣，那就能有效促進新一屆立法會在立法職能和監察職能方面都發揮應有的重要作用。在澳門當前法制建設顯得滯後的情況下，議員在發揮監察職能的同時，重視立法會立法職能的發揮有著重大的現實意義。

（作者單位：澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）