新型农村社区服务体系建设的困境与出路

〔摘要〕 新型农村社区服务体系建设目前在全国范围内正逐步推进，取得的成效虽已初步展现出来，但还面临着建设资金来源单一、服务设施总量供给不足、养老服务专业性不强、就业指导服务不到位、卫生服务中心不完善、志愿服务的专业性和持续性有待提高等诸多困境，阻滞着新型农村社区服务体系的建设进程。破解这些困境，需要加大资金投入、完善公共服务、关注留守群体、加强队伍建设。

〔关键词〕 新型农村社区，服务体系，困境，出路，留守群体，社工队伍

〔中图分类号〕C916 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）02-0090-03

目前，新型农村社区服务体系建设在全国范围内正逐步推进，其取得的成效已经初步展现出来，农村社区干部和居民对其在意识和观念上的认知等方面也有所提高，但由于无现成经验可循，难免还存在诸多问题。本文选取郑州市金水区、洛阳市嵩县、平顶山市舞钢市、漯河市临颍县四个县（市、区）农村社区的900名居民进行问卷调查，其中郑州市金水区和洛阳市嵩县是民政部2007年确定的首批全国农村社区建设实验县（市、区）；在问卷调查的基础上，笔者还选取20位具有典型代表性的农村社区居民个案，进行无结构式的深入访谈。本文旨在通过实证研究，探讨新型农村社区服务体系建设面临的困境，并对推进新型农村社区服务体系建设的路径提出建议。

一、新型农村社区服务体系建设面临的困境

（一）资金来源单一，且缺乏有效的融资渠道。新型农村社区服务体系建设是一项资金投入巨大的基础性公共服务工程，资金投入是否充足以及融资渠道能否良性运转是农村社区公共服务设施能否建立的最关键性因素。近年来，虽然我国经济有了持续快速发展，同时也加大了对农村社区建设的扶持力度，但由于长期受到城乡二元体制的影响，中央和地方各级政府对农村社区服务体系建设投入远远不够，并且伴随着农业税的减免，全国大多数农村社区的欠债现象严重，资金来源渠道单一无疑成了新型农村社区服务体系建设的最大障碍。对此农村社区“两委”干部和居民有着更为深刻的感受，在所有被访者中，认为在新型农村社区服务体系建设方面投入力度“比较少”和“很少的”人数比例为56.4%，而认为投入“一般”的人数比例为39.2%。多位农村社区干部在谈到资金筹措时，都觉得是“老大难”。如何进一步拓宽资金来源，建立起行之有效的融资渠道是农村社区“两委”干部和居民做好新型农村社区服务体系建设的重中之重。

（二）服务设施总量供给不足，亟待建立和完善农村社区服务中心。农村社区综合服务设施作为农村社区服务的依托和载体，在农村社区服务体系建设中至关重要。而我们的调研统计数据显示，在基层农村社区中设置社区服务中心（社区服务站）的仅占11.53%；农村社区中无活动广场和无基础设施的占26.73%，有活动广场无基础设施的占31.98%，而有活动广场并附带少量基础设施的占36.87%，有活动广场并附带完备基础设施的占4.42%。这充分说明农村社区的综合服务设施建设相当滞后。笔者在郑州市金水区某村进行深入访谈时，刘女士非常不满地告诉笔者：“村里的干部根本不重视对基础服务设施的建设和维修，连前些年的广场也没有了。在社区服务信息传递的时候也只能通过广播和信息张贴栏，而不能通过更快捷的渠道。这些落后的方式使得村民们获取信息的速度迟缓，传递范围也较封闭”。更让笔者感到惊讶的是，这个村有一个老年活动中心，但里面净是破桌子、破书、破板凳，整天锁着门，锁上的灰都落得很厚了。由此可见，完善的社区服务设施是农村社区服务体系建设的基本构成之一，如果一个农村社区连服务设施都没有，这样的社区又如何去满足居民各项服务的需要。

（三）专业养老机构欠缺，养老服务专业性不强。我国农村自古以来受到“养儿防老”传统观念的影响，直至今天依然以家庭养老为主体。调研统计数据显示，有90.33%的村民选择由自家儿女照顾；而农村社区专门人员上门照顾、社区内集中起来照顾、农村社区外养老机构照顾的总额加起来还不到10%。原因主要有以下几点：第一，农村老人的居家观念较重，不愿意移居其他地方养老；第二，儿女们如果将老人送到其他地方养老，7764f91b0ba5fd71bb1755a81b84ef1ee0092710cacc83370394f1e7aad04f76会被村民们说三道四，承受很大的舆论压力；第三，农村社区内没有比较正规的养老服务机构和从事养老服务的专业人士；第四，农村社区外的养老机构费用较高，大部分村民都负担不起。关于农村社区养老问题，笔者也曾做过这样一个深入访谈：洛阳市嵩县的张大爷在问到如没有能力照顾自己时愿不愿意到养老院生活，对此问题张大爷说道：“愿意倒是愿意，只是怕村里人笑话自己儿女不孝，但一想到和老伴一起搬进养老院，就不会给儿女们添麻烦了，觉得挺好。不过现在还没有建成养老院，我也不用考虑这么多是吧？”从张大爷的言语中可以得知他是很支持在农村社区里建专业养老机构的，并且也愿意在专业养老机构里生活，父母之爱子，必为之计深远，专业养老机构也许会是很多老人安度晚年的理想选择。

（四）就业指导服务不到位，极少开展就业培训项目。失业待业人员这一群体在农村社区当中占有较大比重，如果农村社区干部能够调动这一群体的积极性，好好地发掘他们的主观能动性，必将会对农村社区的发展起到极大的促进作用。调查显示，农村社区没有组织失业待业人员参加培训的占76.73%，一年以内组织一次的占13%，两年以内一次的占6.68%，两三年一次的占3.58%。造成这种现象的原因如下：第一，农村社区干部没有引导失业待业人员树立自主创业意识，“授之以鱼不如授之以渔”，与其给社区居民发放补助金，还不如将创业技术真正传授给他们，让他们自己发家致富；第二，农民的传统乡土观念较重，文化素质较低，缺乏创新意识，即便是有培训机会也很难消化吸收，不敢而且也承担不起创业带来的风险；第三，农村社区很少有宣传自主创业的宣传画和板报，没有营造农民可以凭借自己的智慧和双手而发家致富的氛围；第四，缺乏资金支持，农民只有在解决了自己温饱的基础上才有可能去培养别的能力，所以没有足够的经济支持，农民对就业培训也提不起兴趣。

（五）卫生服务中心不完善，医疗体制不健全。农村社区医疗卫生体制不健全，“看病难，看病贵”一直是困扰农村社区居民的头号问题。从调查结果看，我们不难发现问题的症结所在，农村社区中只有卫生所的占58.23%，只有卫生服务中心的占4.65%，两者都有的占33.06%，两者都没有的占4.06%。由于卫生所和卫生服务中心较少，医生就会随意抬高药价，况且我国的医疗服务存在严重的信息不对称现象，农民对药理知识所知甚少，而医生相对来说占有绝对的优势，所以“看病贵”的问题长期得不到解决；在医疗卫生服务的监管方面又存在“第三方”付费制度以及监管不力现象，这很容易导致医生对个别农民蓄意夸大病情，给医疗卫生服务工作带来极大的困扰，由此“看病难”的问题应运而生。因此，在今后的新型农村社区服务体系建设中应重点建设和完善社区卫生服务中心，逐步解决农民的医疗问题。

（六）志愿服务范围较狭窄，专业性和持续性均有待提高。目前，我国城市社区的志愿服务体系已经发展得较为完善，然而农村社区志愿服务发展极为缓慢，构建一套较为完备的农村社区志愿服务体系仍然任重道远。调查显示，在所在农村社区开展有志愿服务的人数比例不到20%。由于农村社区不像城市社区那样，周边守着诸多高等院校，因而就缺少了“大学生”这类比较积极从事志愿服务的群体，进而也就没有志愿者会经常到农村社区里进行打扫卫生、慰问老人孩子等志愿活动。有些农村社区即使开展志愿活动，也只是流于“一次性”的活动形式，活动的内容和质量不高，使志愿活动变得毫无意义。在笔者的访谈中，很多村民也反映了农村社区志愿者服务的持续性不够，有些只是为了应付上级检查，而所谓的“社区志愿者服务”也就是到社区里干点打扫卫生、清理垃圾之类的活儿，缺乏服务的专业性，服务范围狭窄，服务领域亟待扩展。

二、破解新型农村社区服务体系建设困境的基本思路

（一）建立多元投资模式和良性融资渠道，满足新型农村社区服务体系建设的资金需求。目前，资金投入不足已经成为阻碍新型农村社区服务体系建设的最关键因素。虽然新型农村社区公共服务设施建设所需资金应该是政府主导行为，政府公共财政支出应占主体，但限于农村经济发展薄弱和政府财力有限，在推进新型农村社区服务体系建设中，应探讨建立多元投资模式和良性融资渠道，以化解农村社区服务体系建设资金不足的局面。一是要建立健全政府财政预算的固定投入、专项投入机制，有条件的农村地区要先试行政府购买服务；二是要改善农村社区公共服务项目的资源配置机制，大力推动新型农村社区服务体系建设有关项目招标，或委托代理社会服务项目，通过项目发包的方式，吸引更多的社会组织机构承接政府委托的社会管理和公共服务，建立可持续合作平台；三是要加快成立农村社区服务体系的建设基金，广泛吸纳社会资金、社会捐赠支持新型农村社区服务体系建设。

（二）完善农村社区服务设施建设，积极推进劳动就业、医疗卫生等基本公共服务覆盖到农村社区。第一，根据服务管理方便、资源配置有效、功能相对齐全、社区居民自愿的原则，合理布局农村社区服务设施网络。充分利用农村社区已有设施，提高已有农村社区服务中心以及相邻社区服务设施之间的共享程度。完善农村社区服务中心的以下功能：一是组织农村居民开展民主议事、纠纷调解、公益慈善、邻里互助、志愿服务等活动；二是代办代理公共服务事项；三是为农村社区党组织和自治组织提供办公和活动场所，采集基础信息，反映居民诉求。第二，依托农村社区综合服务设施和专业服务机构，开展面向农村居民的劳动就业、医疗卫生等基本公共服务项目。对农村就业劳动者开展多种形式的就业技能免费培训，组织农村就业劳动者进行初级技能培训，凡有培训愿望的农村社区居民均可参加政府补贴培训。建立农村社区居民健康档案，保证健康教育、预防接种、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健等国家基本公共卫生服务免费向农村社区居民提供，建立慢性病管理、重性精神疾病管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理机制，逐步拓展和深化农村居民基本公共卫生服务内容。

（三）加强对农村社区留守群体的关注，落实与之相关的保障政策，切实保护其利益。第一，建立健全农村社区留守老人的养老服务体系。要建立以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的新型农村社区社会养老服务体系。一是居家养老服务。它涵盖生活照料、家政服务、法律服务、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。二是社区养老服务。以农村乡镇敬老院为基础，建设日间照料和短期托养的养老床位，逐步向区域性养老服务中心转变，以农村新型社区为基点，积极探索农村社区互助养老新模式。三是机构养老服务。以设施建设为重点，积极吸引各类慈善机构和组织广泛参与农村社区养老。第二，加强对农村留守儿童的关注，帮助其健康快乐地成长。由于隔代养育，农村留守儿童很容易被宠溺和娇惯，不利于孩子们的健康成长。针对这种现象，一要在农村社区里设立儿童娱乐活动室，为留守儿童提供一个集体活动场所，让同龄的孩子们可以相互接触，学会相互理解和关心；二要定期邀请一些专门从事儿童社会工作的人员来农村社区开展讲座，讲解怎样与孩子们进行沟通和交流；三要动员公益机构和志愿者来农村社区与孩子们进行互动，引导孩子们树立快乐、自尊、互助的意识。

（四）构建以高校专业师生为指导和以新型农村社区为平台的农村社会工作队伍建设模式。第一，以高校专业师生为指导，建立一支专业化农村社区服务队伍。要充分利用高校的教育资源，发挥其专业优势，带领农村社区服务从业人员开展服务，建立教育界与实务界之间的良性互动。通过高校师生专业化的传、帮、带，增强基层农村社区服务人员的社区服务理论水平和实务技巧，为当地创建一支本土化的社区服务队伍。第二，以新型农村社区为平台，发挥其对农村专业社区服务者、社会组织和志愿服务者进行管理和服务的功能。一是专业岗位开发。设立专门社区服务岗位，如针对留守老人和留守儿童开展专业服务，在社会救助、精神卫生、就业援助和社会福利服务等方面开发综合性专业社区服务岗位等。二是社会组织参与。加大政策扶持力度，通过政府购买服务、设立项目资金、活动经费补贴等途径，积极引导各类公益性、互助性和慈善性社会组织广泛参与农村社区服务。三是志愿服务互动。探索社工带动义工的农村社区志愿服务模式，实现专业社工与志愿服务者的良性互动。建立党委政府倡导、专业社工引领、社区组织扶持、离休老人、大学生和红领巾等“本土义工”广泛参与的以“学习雷锋、奉献他人、提升自己”为理念的农村社区志愿服务新格局。

责任编辑 于晓媛