我国征地制度：问题、成因及改革路径

〔摘要〕 我国征地制度目前存在征地补偿标准较低、因公共利益需要的建设用地范畴过大、征地程序缺失等问题，其成因主要是征地制度改革滞后、现行征地制度与供地制度之间存在巨大利差、与征地制度有关的制度完善程度和配套措施不够。改革征地制度，应实行顶层设计，加快修法进程；消除土地价差，出台土地征收补偿条例；充分发挥配套政策的保障作用，为改革我国征地制度提供保障。

〔关键词〕 征地制度，问题，成因，改革路径

〔中图分类号〕F301 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）02-0105-04

近年来，随着经济发展，城市化和工业化建设进程的推动，加大了对土地供应的需求，进而带来大规模的征地拆迁。但是，由于我国特殊的“二元”城乡土地制度和国有土地出让制度，使得征地问题显得非常复杂。征地制度改革是事关社会稳定与发展，涉及参与各方利益重新分配的系统工程。2008年10月，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村发展改革若干重大问题的决定》中对农村集体建设用地征收提出了原则性要求。2012年11月，党的十八大报告提出改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。全面考察我国土地征收过程中产生的各种矛盾和紧张关系，其根源在于土地巨额增值收益分配不平衡。因此，解决农村集体土地征用过程中矛盾和冲突的关键在于寻找参与各方的利益共同点，通过系统分析土地征收制度牵涉的相关制度因素，从参与各方利益冲突与利益诉求中达成新的制度均衡。

一、我国征地制度存在的主要问题

目前我国征地制度存在的主要问题体现在以下几方面：

（一）征地补偿标准较低，导致土地巨额增值收益分配不公。最近一段时期以来，农村土地征用的尖锐冲突集中体现在改变土地用途产生的巨额收益与农民应得的补偿不平衡。〔1 〕 目前我国绝大部分地区执行的是农村土地按照农业用途的平均产值进行补偿，农民获得的补偿也就是一亩地2万～3万元，仅与全国农户六七年的人均纯收入水平相当。而农村土地一旦征用改变用途成为建设用地以后，其转让价格就会飞涨。据国土资源部的统计数据，改革开放三十多年特别是进入21世纪以来，土地资产化最为迅猛，全国土地出让收入总额巨大，1999年～2008年，全国土地出让收入累计达到5.3万亿元，2009年为1.59万亿元，2011年竟高达3.1万亿元。自2004年以来，我国出让土地的方式发生了重大变化，经营性土地以招标、拍卖、挂牌的方式出让。由于“招、拍、挂”的核心是“价高者得”，全国土地收入猛增。农村土地征用时按照年平均产值确定补偿价格，而到二级市场出让时却按照市场价格、土地建设用途确定，这种价格体系显失公平，严重侵害了农民的权益。与此同时，农村土地征用的成本过低，容易导致政府征地范围过大，借国家建设用地需要扭曲征地行为，低征高转带来的巨大利差极易给某些单位提供攫取暴利的机会，给政府部门提供寻租的可能，却忽视了被征地农户的正当利益诉求，使其成为唯一利益受损的参与主体。

（二）因公共利益需要的建设用地范畴过大。现行法律规定，征用农村土地是为了满足国家公共利益的建设用地需要，依法定程序变更土地所有权，由土地集体所有变为国家所有，同时补偿集体和农户征地损失及安置失地农户的法律行为。但是，不管是我国目前实行的宪法，还是根据宪法原则精神颁布的土地管理法，都缺乏对公共利益的明确界定，表述过于笼统，对其内涵和外延都缺乏阐释。而我国法律明确规定，任何单位和个人需要使用土地满足其建设需要的，必须依照法律法规向政府管理部门申请，通过合法渠道依法获得国有土地使用权。而新增国家建设用地满足各种项目用地需要的唯一路径就是征用农村土地，这样就导致不管是国家公共利益需要，还是企业、个人需要，皆通过征地的方式征收农村集体土地，远远超出国家公共利益的范畴。而且，从目前农村土地征用的实际情况来看，国家公共利益需要不仅涵盖公共建设需要用地，还包括非公共性质的私人获利的投资用地需要。就目前各种用途征地的比例构成看，国家的军事国防建设等纯公共需要所占用地的比例已经极低。除去政府部门、卫生教育和重点交通项目用地外，其他的用地需求几乎都以营利建设为目标。农村土地征用的廉价支出成为某些企业财富迅速膨胀的最主要原因。

（三）征地程序缺失，司法救助体系不完善。在我国现行征地程序中，只是笼统规定实施征地的地方政府应当在征地补偿安置方案确立后公告，〔2 〕并听取失地农户及所在村集体意见。但是，在土地利用规划制定、公共利益审查和征地补偿标准确定时缺乏公开听证制度；在确定征地补偿标准时缺乏独立的价值评估机构设计；对如何处理征地过程中出现的纠纷缺乏相应的司法救助设计。由于征地程序设计缺陷导致腐败和寻租行为产生。出现征地纠纷后，规定首先由县级以上地方政府协调，最终由批准征地的一级政府裁决。这样就出现各级地方政府既是教练员又是运动员的情形，从制度上难以保证地方政府行为的公信力及执法的公正性。且我国现行《行政诉讼法》规定，对依照法律规定由行政机关裁决的不能提起行政诉讼。这一规定就限制约束了司法救助介入土地争议的可能。

二、我国征地制度存在问题的成因

我国土地征用中暴露出的许多问题，与现行征地制度难以满足征地需要密切相关。

（一）我国现行征地制度改革滞后，难以适应市场经济体制运行的要求。目前我国征地制度改革难以适应现阶段市场经济体制运行的需要，具体体现在以下几个方面：一是征地项目投资主体发生多元化改变。计划经济时期的建设项目清一色的是国家投资，不管是水利、交通等基础设施建设还是城市化都是为了国家公共利益的需要。但随着我国市场经济的不断发展，投资主体发生了重大变化，除了原有的国家投资的公共项目外，还存在各种形式以营利为目的的不同投资主体用地需求。这些营利用地需求也通过低价征用农村土地违背了市场经济运行规律的要求，明显有悖公平。二是征地补偿费用的计算方法违背市场经济运行规律的要求。我国目前的征地补偿是以土地原用途的产值倍数作为补偿测算依据的。这种计算办法没有体现土地的增值收益和价值，没有反映土地的社会保障功能，没有体现土地市场的供求状况，与市场经济运行规律严重不符。同时，因为农产品价格的波动，作为补偿基数的亩产值也难合理确定，很容易出现补偿不合理的状况。三是传统单一的征地安置办法难以适应就业市场化的要求。计划经济时期国家征地后安排被征地农户农转非、招工，可以保障其生计不受影响；而市场经济条件下，多数是采取货币安置，被征地农户自谋出路，由于其自身条件所限，就业竞争力有限，极易出现失地又失业的困境。

（二）我国现行征地制度与供地制度之间存在巨大的利差。上世纪80年代以来，我国开始探索逐步实行国有土地的有偿使用制度，对外资及营利项目实行国有土地使用权有偿出让，形成政府供地的无偿划拨和有偿使用的双轨制，供地制度率先引入市场机制，通过有偿使用政府可以获得土地出让金，获取可观的土地出让收益。但是，20多年来，我国征地制度除了征地补偿略有提高外并没有发生重大变化，偏低的征地补偿标准与政府的获取的收益形成巨额反差。这种利差一方面为地方政府开辟了稳定的财源，另一方面又加剧了征地的矛盾。利益的驱使激发了政府征地的冲动。不少地方政府热衷于多征地，以地生财，这在城市表现尤为明显。一些地方政府获取的土地相关收益成为当地财政收入的主要来源，有的所占比重甚至超过60%。一些地方政府城市建设资金的主要来源就是土地，有些甚至多征地，实行土地储备，坐等地价升值。地方政府对利益的追逐也容易压低对征地农户的补偿。另外，现有财力往往难以满足地方政府发展建设的需要，为了求得迅速发展，往往采取各种优惠措施招商引资，低价甚至免费提供建设用地就是重要的优惠条件之一。因此，政府征地倾向于压低补偿标准，对农户征地补偿采取能少就少、能拖就拖的措施，损害了农户的合法权益，降低了农户的生活水平。

（三）与征地制度有关的制度完善程度和配套措施不够。我国征地制度不完善是导致征地工作存在问题的内部原因，但是，与征地制度有关的制度完善程度和配套措施不够则是导致征地制度存在诸多矛盾的外部原因。一是项目投资少花钱多办事的指导思想难以有效保护被征地农户的利益。一些主管和计划部门在建设项目费用测算时更多考虑的是节省投资，较少考虑到维护农民权益，一般要求地方政府自行解决征地问题或者采取征地包干的形式，大多按征地补偿标准的最低限计算。二是名目繁多的税费不利于协调参与各方的利益关系。与征地有关的税费主要有耕地占用税、开垦费、管理费及水利建设、新菜地开发建设基金等，它们在增加用地需求方成本的同时又挤占了被征地农户的补偿费用。三是现行干部政绩观对保护耕地和维护被征地农户利益的影响。地方政府领导的绩效考核往往以经济增长速度、城市建设水平等作为指标，而对耕地保护、农民权益保护方面缺乏相应的考核指标和内容，导致基层干部热衷于上项目，大搞形象工程，为了节省投资资金，就尽力压低征地补偿费用。四是地方政府作为用地者和管理者的双重身份不利于监督和执法效能的发挥，隶属于地方政府的国土部门往往是想方设法拿地，而同级国土部门很难监督。

可见，我国征地制度出现问题的原因非常复杂，有体制机制方面的原因，也有制度缺陷问题。从根本上解决征地中的主要矛盾和突出问题，必须进行征地制度和相关配套制度的改革。

三、我国征地制度改革的路径选择

在市场经济发达的美、英、法、德等国家，出于公共利益需要，可以采取强制性手段获得土地，但必须给土地所有人按照公平的市场价格予以补偿。〔3 〕 该补偿价格既要考虑即期的市场价格，又要考虑未来的土地增值收益水平。与此同时，这些发达国家采用强制手段征收土地十分慎重，很少采用，必须符合规定条件才可以进行。借鉴国外经验，未来我国征地制度改革需要做好如下几方面的工作：

（一）实行顶层设计，加快修法进程。首先，修改宪法或发布宪法解释，消除我国现行征地制度同土地所有制存在的二律背反现象。我国宪法规定，国家拥有城市土地所有权，农民集体拥有农村土地所有权。那么我国工业化、城市化进程中新增的用地需求都要靠国家征地来达成，不管是基于公共利益还是商业需求。但是《宪法》又重申只有基于国家公共利益需要才能征收或征用农村土地。这样在执行过程中满足前者需求就会违背后者规定，坚持后者规定又难以满足前者需求，要破解二律背反困境，就应该在坚持公共利益征地的基础上许可城市国有和农村集体所有土地共存，在限制非公共利益即商业用途征地的同时许可农村集体建设用地入市交易，构建城乡一体的建设用地市场。考虑修宪程序繁琐，近期暂无可能，可由全国人大常委会对宪法有关条款进行新的解释，城市土地国有仅针对1982年宪法公布时的城市存量土地，以后城建需要只有公共利益需要才能征用农村土地为国有土地，商业用地需求可以采取市场方式使用集体土地。其次，修改土地管理法中的有关条款，对政府征地行为进行严格限制，明确界定、缩小政府公共利益需要征地范围。取消单位和个人建设必须使用国有土地的规定，取消商品住宅建设必须使用国有土地的规定，城市建设如商品房开发就不一定非要使用国有建设用地。允许宅基地有偿转让给集体所有制成员以外的企业或者个人使用。最后，废止或者修改国务院及所属部门颁布的政策条例。废止国务院和有关部门禁止城镇居民到农村买房的规定。这一规定不利于城乡交流和融合，带有明显的所有制歧视，既影响了农户获得财产性收入的渠道，又限制了城镇居民的流动。

（二）消除土地价差，出台土地征收补偿条例。制定农村土地征收补偿条例必须坚持如下原则：第一，确保失地农户的合法权益不受侵犯，让农户充分分享改革发展的成果。消除土地价差，即消除通过低价征收或者征用农民土地再高价用于工业用途或商业开发利用的模式，从制度设计上落实以城带乡、以工补农、多予少取放活的战略，让农户从征地制度改革中获取切实利益，真正分享到城市化和工业化进程中的带来的土地增值收益，开辟农户的土地财产收益通道。第二，坚持市场补偿的原则。即使是公共利益，也要对失地农户要按照市场价格予以合理补偿，在充分尊重农户意愿的基础上完成向市民的转化。第三，对于基于工业用地或商业开发的非公共利益需要用地需求，可以通过市场取得集体土地使用权，农村集体建设用地只要在符合城乡统一规划的前提下就可依法入市流转，农村集体所有的农业用地也可按照规定转变为集体建设用地后进入市场。〔4 〕 第四，消除土地产权偏见，制定科学的土地利用规划和执行严格的土地用途管制措施。要依法允许农户在符合规划和用途的基础上合法抵押、出租、转让或开发其所有的农村集体建设用地，真正实现与国有建设用地同地同价、同权。第五，妥善处理征地过程中出现的法律纠纷。硬性规定没有履行完法律程序的土地，政府任何部门或者受托的任何征地机构不得强行征收或者征用。上级政府或政府主管部门和管辖法院不得拒绝受理有关征地纠纷的行政复议或诉讼。

（三）充分发挥配套政策的保障作用，为改革我国征地制度提供保障。首先，建立健全农村社会保障体系，完善失地农户社会保障制度。防止出现种田无地、上班无岗、社保无份的“三无”农民。完善失地农民的保障程度，让失地农民有保障，让农民与土地一起实现城市化。统筹城乡发展，破解二元结构的一个重要方面便是要求政府职责到位，建立覆盖城乡一体的社会保障体系，免除农户的后顾之忧，降低农户对土地的依赖。随着经济的发展，国家综合实力的增强，农村的社会保障程度应该可以逐步提高，使土地单纯成为农户的生产资料，而不是其生活资料和生存保障。其次，推动基层民主政治建设进程。规范村民议事程序，激发农户的民主意识和调动农户的参与积极性，规范村集体经济组织的行为，清晰界定其民事与行政关系，是推动征地改革顺利进行的前提和基础。再次，发展现代农业，推动农业产业化进程。征地制度改革的关键在于关注农民利益诉求，提高农户土地收益。提高农产品竞争力，实行规模化生产，集约化经营，可以提高农户的收入水平，为顺利推动征地制度改革发挥保障效用。最后，要通过机制建设保证被征地农户的合法权益。政府一定要拿出部分征地收益给失地农民上保险，也要将就业安置等问题通盘考虑，把征地“红利”更多让给农民。土Mnh+wKQiVreYJwDYRDwiLhcjz8uVRmVFmiRjbevD9xA=地是农民的命根子，也是收入和财富的重要来源，如何遏制基层政府卖地冲动，保护我国稀缺的土地资源，缓解社会矛盾一直是个大问题。通过征地制度改革，将使被征地农民的利益得到更好保护，也会遏制乱占乱征耕地问题。

由此，我国征地制度改革路径应该是改变目前农村土地非农化强制征收的方式，采取土地市场价格交易结合税收的模式。也就是充分发挥市场机制作用将农村土地征用价格与市场价格挂钩，以市价对失地农民进行有效补偿，同时结合征税的方式将因基础设施改善等公共投资增值收益归国家所有。

参考文献：

〔1〕江明生.农村征地中政府责任的缺失与加强〔J〕.理论探索，2010（5）.

〔2〕刘卫柏，李 中.新时期完善土地管理制度的思考〔J〕.邵阳学院学报（社会科学版），2011（4）.

〔3〕李忠辉.韩国征地补偿制度的启示〔J〕.经济纵横，2011（10）.

〔4〕朱一中，曹 裕.农地非农化过程中的土地增值收益分配研究〔J〕.经济地理，2011（10）.

责任编辑 于晓媛