论政府雇员制“鲶鱼效应”的发挥

〔摘要〕 发挥政府雇员制的“鲶鱼效应”，目前在实践中已取得了一定成效，但“鲶鱼效应”没有充分发挥，带来的竞争效应不足。其原因主要在于缺乏明确法律定位，政府雇员与公务员身处不同体系、缺乏相应行政职权和职业保障，相关制度制定过程中缺乏社会各方共同参与。因此，发挥政府雇员制的 “鲶鱼效应”，应从相关法律法规层面明确政府雇员的定位，完善政府雇员录用体系与考核机制，维护政府雇员的权益，打通公务员岗位和政府雇员岗位的通道，提高相关制度制定过程中的社会参与度。

〔关键词〕 政府雇员制， “鲶鱼效应”，问题，制约因素，路径

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）02-0070-03

当前，公务员体制的改革，在社会中的关注度日益提升。面对服务型政府的建设，如何精兵简政，激发公务员队伍的活力，更有效率、有效果的使其服务于社会，是我国政府亟待解决的问题之一。为解决这一问题，我国各地在实践中进行了多种尝试，近几年兴起的政府雇员制 就是其中之一。针对几年来的实践，本文在分析政府雇员制实施现状的基础上，探究政府雇员“鲶鱼效应”难以发挥的深层制约因素，并提出相关的完善路径。

一、政府雇员制“鲶鱼效应”的发挥：成效与问题并存

为了适应政府弹性化、小型化、专业化和服务化的要求，西方发达国家从上世纪中叶起开始实行政府雇员制，这些国家中政府雇员占政府工作人员的比例高达20%～40%。在我国，政府管理工作的复杂化日益加剧，对政府高水平服务的要求越来越多，政府部门人才资源结构性矛盾日益凸显。为弥补高端人才的短缺，我国一些地方政府借鉴国外经验采取政府雇员制作为专业人才引进的重要渠道，解决专业人才缺口问题。同时，实行政府雇员制以在我国公务员体制中引入竞争机制，发挥“鲶鱼效应”调动公务员的积极性是政府雇员制设置初衷之一。

我国地方政府在公共部门人力资源开发体制上的改革措施，促成了政府雇员制的出现。2002年《吉林省人民政府雇员管理试行办法》的出台标志着“政府雇员制”在我国拉开了帷幕。之后，珠海市也印发了《珠海市政府雇员试行办法的通知》。接着，上海、四川、北京、山东、湖北、广东、浙江等省的部分地区也开始陆续试行政府雇员制，掀起了公共部门人力资源开发体制改革的热潮。〔1 〕

该制度实施后政府向社会上公开招聘中高级专业人才，打破了传统体制下政府与社会之间的人才流动壁垒，搭建了政府与各领域进行人才沟通与交流的桥梁，从很大程度上弥补了政府人才的结构缺口。但随着我国政府雇员制实施范围的逐渐扩大，各界更加期望政府雇员制能够为现有的公务员队伍带来“鲶鱼效应”，产生竞争效果。政府雇员就是鲶鱼，而现有的公务员队伍则是需要被鞭策的沙丁鱼。我国实行政府雇员制以来，在对公务员队伍引入竞争机制，激活整个行政体系的效率方面，也取得了一定的成效，主要体现在：政府雇员都是为弥补技术缺口的专业人员，他们的进入在一定程度上优化了政府工作人员的专业和能力结构，提高了政府机关的行政效率；政府雇员制对僵化、低效的行政机制形成了冲击，政府雇员的引入一定程度上带来了竞争，激发了公务员工作的积极性，提高了政府的工作效率；政府雇员在严格的雇员考绩制度下，必须保持高昂的工作热情，搅动了相关政府单位工作人员，给政府单位带来了极大的活力；政府雇员制的实施在一定程度上对公务员的官本位意识形成冲击，强化了公务员的服务意识和职业意识，顺应了我国构建服务型政府的时代要求。

尽管我国各地实施政府雇员制取得了一定的成效，但在实施过程中，却不能很好地发挥“鲶鱼效应”，其原因主要有如下几个：一是没有统一的规章进行规范，各地区政府雇员制的实施办法内容不够完善与充分，甚至还有相互冲突的地方，规章缺乏权威性，不能在更大范围内有效调动公务员队伍的积极性。二是雇员制带来的竞争效应不足。从直接竞争性这个角度来看，政府雇员与公务员可以说是两套政策两种办法，相互平行运行，因此政府雇员序列难以对公务员序列构成一定的威胁。三是在有些地方，由于政府雇员薪酬大大高于公务员导致难以激发后者的积极性。政府雇员享有高出公务员几倍乃至十几倍的年薪，容易造成公务员队伍的心理失衡及对雇员的排斥与孤立。四是作为特定领域的专家，政府雇员通常扮演组织中的参谋角色，但其建议很少得到上级领导的认同，严重挫伤了政府雇员的工作热情，难以对公务员体制产生冲击。五是政府雇员权益保护的途径不够明确，和行政机关相比，政府雇员队伍仍处于弱势地位，行政机关在处理和政府雇员的关系时，采用双重标准，行政机关仅选择有利于自己的法律制度，侵犯了政府雇员的合法权益。

二、政府雇员制“鲶鱼效应”发挥的制约因素

政府雇员制在发挥“鲶鱼效应”中之所以会产生上述问题，究其原因，主要是由以下因素造成的：

（一）政府雇员缺乏明确法律定位，管理机制不够统一。目前，我国尚未建立统一的适用于政府雇员的法律规章，政府雇员的聘用、管理、薪酬保障、权责等方面还一直缺乏统一明确的法律定位。实践中，基本上是各地按照本地的政策文件办事，规章标准的立法层次不够高，法律权威性不够强，而且不同地区之间还存在相互冲突的地方。具体来说：一是政府雇员的称呼不统一。既有称为“政府雇员”、“机关和事业单位雇员”的地区，也有称为“机关雇员”或“顾问”的地区。二是政府雇员的适用范围有区别。如吉林省的政府雇员只适用于政府，而深圳市政府雇员不仅仅限于政府机构，同时也将事业单位纳入了实施范畴。三是缺乏统一的政府雇员薪酬保障标准。根据各地的实践情况，在具体的措施和薪酬待遇的形式上出现了高薪制和公务员待遇制等不同做法。没有强有力的规章制度保证，政府工作人员系统在实施过程中很容易出现偏差，造成制度失灵或扭曲。

（二）政府雇员与公务员身处不同体系，难以让公务员产生竞争危机。从约束机制这个层面来看，政府雇员与公务员可以说是两套政策两种办法，相互平行运行，因此政府雇员序列难以对公务员序列构成一定的威胁，具体可以从以下两个方面来看：一方面，与公务员受《中华人民共和国公务员法》调整不同，政府雇员与政府之间属于雇佣与被雇佣的关系，属于劳动法调整的范畴。〔2 〕公务员是终身雇佣，只要不出大错，不违法，就不会被解职。端着“泥饭碗”的政府雇员干得再好，也不会对端“铁饭碗”的公务员形成威胁。就像一条凶猛的鲶鱼放进了另一只没装沙丁鱼的水箱，“鲶鱼效应”无从谈起。另一方面，由于公务员缺乏有效的考核和退出机制，而政府雇员与公务员分属两种不同的人事管理制度，且这两种制度往往是平行的，因此，前者的“鲶鱼效应”不会立竿见影，且对公务员制度的冲击有限。

（三）政府雇员不进入政府行政编制，缺乏相应行政职权。不进入行政编制是政府雇员制难以给公务员带来压力的重要原因。公务员端的是“铁饭碗”，只要有编制，就不会没饭吃。政府雇员的聘用并没有进入政府部门的行政编制，通常情况下缺乏相应的行政职权，所以政府雇员就没有落实各项工作的实质能力。这样政府雇员岗位职责履行的有效性和权威性都受到影响，必然会挫伤雇员工作积极性，也就谈不上对公务员的活力产生冲击。同时，由于编制的区别，公务员的经费来源是国家行政经费，而政府雇员的薪水来源则通常是来自于政府部门下属的事业单位。政府雇员并不享受国家行政经费，因此在人员经费上也不会给公务员带来压力。

（四）政府雇员缺乏长期职业保障，难以挑战公务员体系规则。“鲶鱼效应”中的鲶鱼实际上是一种提高沙丁鱼成活率的工具，渔夫关注的是沙丁鱼存活量的多少，而鲶鱼的生存与发展并不是其关注的重心。对比当前的政府雇员制，作为现有公务员体制的“搅局者”，政府雇员必须有足够强大的职场生命力才有可能激发公务员的活力。但根据吉林、珠海及其他地区的政府雇员制实施情况而言，从政府雇员与公务员队伍的保障性来看，政府雇员的薪酬一般采取佣金制，虽然对于政府急需的关键人才，通常都拿着比同职级公务员要高的薪酬，但由于只能和政府签订短期雇用合同，因此，政府雇员也就不可能获得与公务员一样的在政府体系中长期发展的机会。这也影响了政府雇员对长期目标的关注，更加注重短期行为，并由此使得政府雇员在职场的强大生命力难以实现。

（五）在政府雇员相关制度建设中，缺乏社会各方共同参与。将雇员和公务员比作鲶鱼和沙丁鱼，进而推出激活效应是一种良好设想。但引进鲶鱼和制定游戏规则的恰恰是沙丁鱼自己，因此使得鲶鱼成为了一个象征符号，难以游到沙丁鱼旁边。根据我们对成都市政府雇员制实施的调查就可以佐证，创立与实施“政府雇员制”并制定相应管理制度的恰是行政机关本身。政府行政机关在制定规则的过程中难以避免地会将自身的利益置于首位，导致“政府雇员制”自诞生之日起，在与公务员队伍形成竞争关系，发挥“鲶鱼效应”方面就存在一定的“先天不足”。在缺乏政府雇员自身、社会大众与第三方主体参与构建与完善政府雇员制的情况下，公务员在政府工作人员中既做“裁判员”又当“运动员”，为谋求自身利益的最大化，容易造成制度的失灵与扭曲。

三、发挥政府雇员制“鲶鱼效应”应采取的措施

针对上述制约因素，我们认为，应该有针对性地采取措施，充分发挥政府雇员制的“鲶鱼效应”。

（一）从相关法律法规层面明确政府雇员的定位。要对政府雇员或政府机构中的聘用制人员，从相关法律法规的层面，就其工作性质、人员编制类型及工作职责等，作出统一而清晰的界定和明文解释。首先，应该对政府雇员的定位有较高层次的统筹，实现政府雇员定位的统一，避免各级政府对政府雇员的定位出现“各取所需”，进而损害政府雇员积极性和相关利益的现象。其次，在政府雇员的定位上不能模糊不清，是定位于公务员系统下的补充，还是作为公务员系统的一个平行系统，又或者是和公务员系统交叉结合的一个有机整体？对于这个问题，必须加以明确。实际操作中，在定位的统一性上可由中央政府制定相关法律，对政府雇员的定位作出具体解释；而在层次定位上，应该形成对公务员系统交叉完善的一个有机体系，脱离类似于“仅仅作为公务员补充形式”的这种小方向上的定位。由此，我们才能加强二者的相互作用，发挥一加一大于二的效果，进而凸显“鲶鱼效应”。

（二）完善政府雇员录用体系MUnimEQP+w1hqbpEhZZ6Kg==与考核机制。要建立起充满活力的政府雇员制度，使之发挥出应有的“鲶鱼效应”，就必须完善整个政府雇员制度所包含的吸收、保持、发展、评价和调整的环节链，形成全面而合理的人力资源体系。首先，丰富政府雇员的录用体系。一是改变当前各地招聘时几乎单一的招聘方式，在公开招聘和个别推荐两种招聘方式的基础上，加入诸如猎头公司等市场化的人才录用方式。二是改变公开招聘和个别推荐时，以高薪作为主要手段吸引社会人才的方法，打造以事业留人为主的吸引模式，为这些社会人才提供一个可以自我实现的职业通道。三是通过岗位工作分析，明确哪些岗位适合采用公务员制，哪些岗位可以采用雇员制，从宏观上控制政府编制，确定公务员与政府雇员的大致比例。对适合采用雇员制或聘任制的现有公务员岗位，应当逐步将其转换成雇员岗位或聘任制公务员岗位。四是在现有公务员管理部门基础上组建公务员与政府雇员的统一管理部门，合理规划政府人力资源规模与结构，明确雇员制的发展目标。由此，政府雇员录用时才能找到真正适合岗位的人才，为“鲶鱼效应”的实现提供先决条件。其次，针对政府雇员的考核机制，借鉴企业化的考核机制，改变当前“考核一般只以雇用合同规定为标准”的方式，增加对政府雇员的实际工作绩效的考核指标，并建立考核者与被考核者共同认定的考核体系，这样才能有效地激励政府雇员更好地工作，从而形成对公务员的示范带动作用，提升“鲶鱼效应”。

（三）维护政府雇员的权益。在结合各地区实施政府雇员制实际的同时，中央政府应尽快着手建立并完善政府雇员制的法律法规，为政府雇员制的推行提供法律保障。具体而言要从三个方面维护政府雇员权益：一是利益保障保护权。这是指为维护政府雇员个人利益，在其利益保障的实现，或者利益保障受到侵害时，政府雇员个人应当享有的权利。二是相应的身份权。这种身份权主要具有两方面的含义：政府雇员在政府机关具有相对独立的身份，不受无关的行政处分。三是优先续约权。这是指同一岗位招聘政府雇员时，在其岗位工作的人员，在相同条件下有优先续约的权利。此外还包括雇用合同约定的其他权利。由此，将给政府雇员发挥其应有的效应带来有力的支撑，并以此对公务员系统带来更大的影响和冲击，为“鲶鱼效应”的实现打下坚实基础。

（四）打通公务员岗位和政府雇员岗位的通道，完善公务员的退出机制。要强化优胜劣汰的竞争机制，打破公务员只上不下的现有状态，建立一个最终可以把政府雇员直接转变为终身雇员的机制，促进职业发展问题的解决，增强政府雇员的职业安全感。根据我国的具体情况，可采用三个阶段逐渐过渡的方式：第一阶段，实行不占编制、不入编的政府雇员制度，这个一般针对刚开始试点的地区。第二阶段，实行占编制、不入编制的政府雇员制度，这个一般针对试点过的地区，在这一阶段，可借鉴西方各国为实现“政府瘦身”、实行“小政府”时采用的“雇佣临时性合同工，减少政府终身制公务员的数量”的做法，首先预留出10%左右的公务员比例，用以政府雇员在工作初期所占的编制额度，并逐步加大比例至20%左右，以加大“鲶鱼效应”的作用力度，并逐步优化政府机构。第三阶段，实行占编制，按考核情况选取部分政府雇员替代考核不合格公务员，从而进入编制的政府雇员制度。只有这样，通过以上三个阶段的逐步改革，才能使政府雇员制发挥出应有的效果，进而促进政府工作人员提高服务水平和工作效率，真正实现所谓的“鲶鱼效应”。

（五）提高相关制度制定过程中的社会参与度。政府雇员制度在制定过程中，要广泛征求社会各界的意见，加大社会的参与度，防止出现政府公务员在既做“裁判员”又当“运动员”的情况下，为了自身利益的最大化，在主观上对制度造成扭曲。具体而言，为了落实政府雇员制的客观独立性，提高制度制定的社会参与度，应该做好以下几个方面工作：一是建立与雇员协商对话机制，并逐步规范化、法制化。由于制度的制定牵涉到政府雇员的切身利益，因此，政府雇员的参与是必不可少的。二是建立面向大众的开放式制度意见征求平台，例如网络意见平台、电话或信箱平台。三是建立专家咨询小组。以第三方介入的方式对政府雇员制度进行专业性的修订和完善，但在选择专家小组成员时，应避免利益相关人物成为小组成员。由此，将给“鲶鱼效应”提供一个真正可以发挥其作用的公正平台。

总之，充分发挥“鲶鱼效应”还需要注意：一是保证政府雇员真正成为“鲶鱼”，除了要在录用政府雇员时选出真正的人才，也要在录用之后为充分发挥其能力，提供相应的保障；二是构建一个统一的有机体系，将政府雇员和公务员纳入其中；三是建立起相应的竞争机制，使政府雇员和公务员之间产生相互竞争的作用力。

参考文献：

〔1〕刘帮成，王 慧，杨文圣.薪酬满意度的测量及其作用机制研究：以政府雇员为例〔J〕.心理科学，2008（3）.

〔2〕陈东灵.信息不对称下政府雇员激励合同的风险与规避〔J〕.西南交通大学学报（社会科学版），2009（5）.

责任编辑 周 荣