我国公共租赁住房制度运行中的问题及对策分析

摘 要：我国的公共租赁住房制度处于起步阶段，文章初步介绍了公共租赁住房的内涵和建立公共租赁住房制度的意义，重点指出我国公共租赁住房制度运行中存在的几个问题，如建房资金不足、房源短缺、租金租期设计不科学等，最后提出了解决以上问题的思路和对策。

关键词：公共租赁住房 夹心层 轮候期 租金补贴

中图分类号：F293.3

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）03-290-02

一、引言

国家“十二五”规划当中明确指出“实现广大群众住有所居”的发展目标，并在健全住房供应体系中指出，“对中等偏下收入住房困难家庭，实现公共租赁住房保障”，“重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体”。可见，公共租赁住房作为解决“夹心层”群体住房问题以及规避产权式保障性住房流转难题的有力手段，是实现“住有所居”目标的重要制度保障。

二、公共租赁住房制度的内涵及意义

公共租赁住房是近年来兴起的新概念，目前学术界还没有统一的定义。根据中华人民共和国住房和城乡建设部发布的《公共租赁住房管理办法》（2012年7月15日起施行）的规定，公共租赁住房，是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。公共租赁住房保障制度覆盖的人群包括，一是城镇中等偏下收入住房困难家庭；二是阶段性的住房困难群体，主要有大学毕业生及部分外来务工人员。从以上规定不难看出，公共租赁住房是由政府主导，政府或其他组织提供房源并拥有产权，规定申请条件，限定租金水平及保障面积，面向以城镇中等偏下收入家庭为主的困难群体出租的一种租赁型保障住房。建立公共租赁住房制度旨在解决目前我国中等偏下收入群体“夹心层”的住房问题，它涉及到一个社会收入再分配的问题。解决“夹心层”群体的住房问题对于深化住房体制改革、促进社会稳定、完善住房保障体系和住房租赁市场都有不可低估的作用。

三、我国公共租赁住房制度运行中面临的问题

大力发展公共租赁住房是温家宝同志在2009年的《政府工作报告》中首次提出的，2010年6月，七部委又联合出台了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，指出：当前发展公共租赁住房对满足城镇中低收入家庭、完善我国住房租赁市场和住房供应体系都具有重大的意义。之后，住房和城乡建设部于2012年5月28日发布了《公共租赁住房管理办法》，对公共租赁住房的管理、分配、运营与退出机制进行了详细的规定。公共租赁住房的建设和管理逐渐步入了规范化的轨道，但毋庸置疑的是，由于公共租赁住房制度的建设是一项复杂的系统工程，需要很多相关配套制度的支撑，目前我国的公共租赁住房制度在发展中不可避免地还存在一些问题。

1.公共租赁住房建设所需资金不足。资金是公共租赁住房建设与发展的保证，一方面公共租赁住房房源筹集需要大量资金，另一方面，建成后的住房也需要大量的运营维护费用。因此融资机制是影响公共租赁住房持久性与稳定性的关键因素，目前单一的融资渠道成为了公共租赁住房亟待解决的瓶颈。一方面，目前我国公共租赁房建设的一般模式是由政府划拨土地，国企开发建设，公共租赁住房建设对政府依赖性过大，公租房建设资金大部分来源于财政拨款。在部分地方政府严重依赖土地财政的现状下，地方财政作为公共租赁住房的投资主体就会面临着重重的压力。另一方面，由于公共租赁住房所需贷款时间较长，使得房地产信托投资基金和保险资金等不愿参与公共租赁住房的建设和运营，金融机构也没有较强的意愿给其发放中长期贷款。总而言之，由于当前各类企业和机构不愿参与公共租赁住房的投资建设，社会资金不能介入到公共租赁住房的建设和运营领域，市场化的融资机制未能充分建立起来，限制了资金来源。

2.公共租赁住房房源不足。我国的公共租赁住房建设从2009年开始起步，2009年和2010年建设的数量相对较少，分别只占各类保障性住房的5.9%和6.2%，到2011年建设数量才有了大幅度的增加，上升到了22.4%。但是政府所提供的公共租赁住房与符合公共租赁住房申请条件的“夹心层”以及外来务工人员和新就业人员的数量却相去甚远。据估计，“十一五”期间，我国农村人口向各类城镇转移的总规模达到了7500多万，年均转移1500万以上，高校的毕业生也是迅猛增加，从2006年的413万增加到2011年的660万。总体而言，在现阶段我国公共租赁住房还存在供不应求的局面，各地公共租赁住房轮候期较长。

3.公共租赁住房的租金租期设计不够科学。目前我国在公共租赁住房的租金设计上，主要存在两个问题，一是租金水平存在不合理现象。有的地区规定的公共租赁住房的租金明显偏高，例如，厦门规定公共租赁住房的租金约为同区域同类住房市场指导租金的10%～30%左右，很明显这种具有保障性的公共租赁住房变成了一块“大蛋糕”，政府在租金上补贴过高，并不利于公共租赁住房制度的可持续发展。二是当前我国大部分城市租金采取一刀切的方法，未采用分级制。例如，深圳市规定，公共租赁住房租金约为同区域同类住房市场指导租金的60%～70%左右，而且租金基本上采取一刀切的做法，这对于广大既不符合廉租房的申请条件又买不起经济适用房的中低收入住房困难家庭而言，依然偏高，政府租金补贴偏低。

四、我国公共租赁住房制度建设问题的解决路径

1.构建我国公共租赁房的筹资机制。由于当前我国公共租赁住房建设资金严重短缺，光凭中央政府的行政命令和地方政府的投入，只能起带头示范作用，并不能使公共租赁住房制度长久良性运作，亟需建立调动广大社会资金的有效机制。由政府直接注资建设公共租赁房容易给地方政府造成巨大的财政压力。为了促进公共租赁住房制度的发展，建设资金的来源应当以政府提供相关优惠政策为主导，集结社会资金和银行低息贷款为主要来源，政府资助与公积金扶持作为补充，倡导土地出让收益惠于民生的公共租赁房发展思路。可以采用银行统一管理保障性住房资金的筹集和使用，以固定利息率吸收社会资金；为商业银行提供低风险的住房资金产品，实现银行资本的注入；借鉴并联合福利彩票，发行住房保障彩票扩大融资渠道；为公共租赁房建设提供固定利率的贷款等多种手段。

2.拓宽公共租赁住房的房源筹集渠道。由于我国公共租赁住房发展时间不长，房源获取渠道窄小，结构单一，虽然相关政策规定公共租赁住房房源通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等多方式多渠道筹集，然而，当前我国还主要是以新建为主，其他的房源筹集方式很少涉及到。公共租赁住房房源短缺问题，如果仅靠政府新建并不能填补这一空缺，还需要拓宽房源筹集渠道。具体而言可以采取以下几种方式，一是按照区位分布合理、居民生活便利原则，进行集中新建。二是在一些已经部分开工的安置房小区或者商品房中进行分散配建。三是政府以略低于市场的价格批量收购房地产建设项目中符合公共租赁住房规定条件的住房。四是在交通便利的地区通过二手房市场对符合公共租赁住房规定条件的住房进行收购。五是在工业园区或开发区内开发建设公共租赁住房，可以是园区管委会自筹资金进行建设，也可以是园区内有条件的企业自己建设。此外，政府还可以在住房租赁市场上采取“公私合营”的方式，即政府作为“二房东”以相对比较低的租金与私人业主签订长期租约，从市场上统一承租一批房源，作为公共租赁住房再租给社会。

在筹集房源的过程中，根据住房市场过滤模型，住房市场上的二手房应该是保障性住房的优先选择。如果在市场上有闲置二手房的情况下，政府再新建大量住房，这样不仅会加重政府财政负担，还会造成社会资源的浪费。

3.科学设计公共租赁住房的租金与租期。公共租赁住房的租金水平即租金价格是个很关键的问题，涉及享受对象的承受能力和吸引力。不少地方由于租金规定过高而出现公共租赁房租不出去的情况。公共租赁房租金水平确定的总原则有两条：一是租金略低于市场价。符合中等偏下收入家庭的承受能力。究竟低多少一般可考虑低10%～30%。二是开发经营者保本微利。保本才能良性循环，微利才能有开发经营的积极性和动力，经营利润额一般可考虑3%左右。尽力避免原有体制下公房只有投入没有产出的弊端。在实际确定租金时还必须考虑到住房新旧程度和装修档次以及地段等因素。公共租赁住房的租金定价受到建设运营成本、土地来源、租房者的收入水平、住房需求、市场价格以及政府的财政能力等一系列因素的影响。但总体而言，公共租赁住房的租金水平还是应坚持以保本微利为原则，按同区域同类型的住房市场租金价格的一定比例下浮。同时，为了做到公平，租金补贴标准应实行差异化原则，即针对不同收入水平的住房困难群体，采取不同的补贴标准。当前我国广州等几个城市已经开始运用差异化的补贴标准。广州采取用家庭可以享受的住房保障补贴水平去乘以一个补贴系数的方法来确定保障性住房租金补贴额，补贴系数是根据家庭的年人均可支配收入来确定的。一般而言，补贴的金额将会随着家庭收入的不断增加而逐步减少。关于租期的设置，可以按照不同申请者群体有所区别，实行动态监管。

五、结语

当前，公共租赁住房建设的大幕已经拉开，但是作为一个新生事物，公共租赁住房的发展仍处于起步阶段，还存在着一系列的问题，这就需要我们不断地借鉴国内外有关公共住房制度的成功经验，结合我国的实际状况，从理论、制度、体系和实践等层面进行研究和探索。

参考文献：

1.关于加快发展公共租赁住房的指导意见.建保[2010]87号

2.住房和城乡建设部政策研究中心，中冶置业集团有限公司联合课题组.求索公共租赁住房之路[M].北京：中国建筑工业出版社，2011

3.陈伯庚.公共租赁住房若干疑难问题探析[J].上海房地，2012（6）

（作者单位：晋中市经济适用房管理中心 山西晋中 030600）（责编：贾伟）