浙江省苍南县农房改造集聚的调查与探讨

摘 要：通过问卷调查，发现农房改造集聚建设工作中的问题和难点，分析原因及找出解决的有效途径，从而促进该项工作健康和稳定的发展。

关键词：农房改造集聚 现实困境 对策

中图分类号：F291.3

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）03-283-02

党的十八大提出，要积极稳妥地推动城乡发展一体化，推进城镇化，增强城镇综合承载能力，提高土地节约集约利用水平，有序推进农业转移人口市民化。而农房改造集聚建设是解决农村住房困难，彻底改变农民生产生活方式，改善农村居住环境，集约土地，推进城乡一体化发展的重要举措。农房改造集聚在全国乃至浙江省都是一个新兴的项目工程，浙江省农房改造集聚工作是走在其他省市的前列，从2003年实施“千村示范，万村整治”工程开始，结合近年来实施的强塘固房、危旧房改造、下山脱贫和避险搬迁等工程，浙江省的农村住房条件有了很大改善。

虽然农村住房改造集聚在大刀阔斧地进行，但是针对实际情况的调查和探讨却相对缺失。苍南县地处浙江省东南沿海台风灾害多发地区，并且大部分属于山区，地质灾害点多。2008年的调查表明，苍南县就有113094间民房属于危旧房，农村住房改造集聚建设任务十分繁重。苍南县按照“培育中心村，撤并自然村，整治空心村，迁移高山村，建设特色村”的总体要求，目前正在试行农村土地“两分两换”，其中的“宅基地与承包地分开，以宅基地换钱换房换地方，推进集中居住，转换生活方式”，对于农民集聚具有非常重要的意义。在农村中，尤其是经济发达地区，目前有相当一部分农民完全从农业生产中分离出来，经营或从事工商业，农村里的住宅只起居住功能，为了方便工作，提高生活质量，这部分人有进城居住、生活的愿望。根据“两分两换”规则，只要退出农村宅基地，就允许在规划的中心镇集聚区内建房或换购公寓房，这是促进集聚的好形式。在农村“房在户不在”的情况为数不少，这些农房，也可以通过类似的宅基地置换方法集中到中心镇社区。对于目前仍在从事农业生产的农民来说，如果有意愿，有能力“弃农经商”，并到中心镇居住的，可以将承包地换股或换租、换保障，以宅基地换中心镇住房，同样可以实现经商务工，到7e4505d1236226e099d7bbc84eb4f64e3169f36988cf3c7194ef9918a6692a2d中心镇社区居住、生活。截至2012年12月底，苍南县重点推进17个农房改造集聚建设项目，总占地面积911亩，建筑面积114.5万平方米，累计开工、结顶、搬迁分别为15579户、13176户、9210户，新增农房集聚率4.82%，完成固定资产投资21.11亿元。在目前的实践中出现了诸如资金筹集、群众意愿、集聚速度，安置平衡和入城后农民生活出路的问题，使苍南县农房改造集聚工作陷入瓶颈。就如何解决上述问题，切实按照“农民可接受，政府可承受，发展可持续”的要求，让政策引领与要素突破相结合，让民众广泛参与，扎实推进农房改造集聚建设工作，苍南县专门进行了一次全面的问卷调查。主要采用定量分析法，从全县12个乡镇112个行政村收集调查问卷，发出问卷一和问卷二各500份，收回问卷一467份，收回问卷二475份，回收率过90%以上，有一定的可靠性和真实性。

一、苍南县农房改造集聚调查各项数据的整理情况

1.苍南县群众对目前的农房改造集聚建设的了解情况：a.已经开展51人，占10.9%；b.即将开展76人，占16.3%；c.听说即将开展194人，占41.5%；d.不知道146人，占31.3%。

2.苍南县群众对现在农房改造集聚建设相关政策的了解情况：a.了解39人，占8.4%；b.了解一部分的270人，占57.8%；c.不知道158人，占33.8%。

3.苍南县群众的文化程度：a.没上过小学24人，占5.1%；b.小学153人，占32.8%；c.中学256人，占54.8%；d.大专及以上34人，占7.3%。

4.住房建造年代情况：a.2000年以后49人，占10.5%；b.1990-1999年107人，占22.9%；c.1970—1989年242人，占51.8%；d、60年代以前69人，占14.8%。

5.对目前住房状况的感受情况：a.很满意17人，占3.6%；b.比较满意56人，占12%；c.一般194人，占41.5%；d.不满意200人，占42.9%。

6.集聚意愿情况：a.强烈要求171人，占36.6%；b.愿意163人，占34.9%；c.无所谓89人，占19.1%；d.不愿意44人，占9.4%。

7.有无宅基地置换打算情况：a.有313人，占67%；b.无154人，占33%；

8.2011年年收入情况：a.少于5000元42人，占9%；b.5000元～1万元54人，占11.6%；c.1～3万元207人.占44.3%；d.3万元以上164人，占35.1%。

9.家庭经济来源情况：a.务农179人，占38.3%；b.个体经营户91人，占19.5%；c.外出务工197人，占42.2%。

10.经济承受能力情况：a.15万以下287人，占61.5%；b.15～25万142人，占30.4%；c.25万元以上38人，占8.1%。

11.对给出的安置方式选择情况：a.占地面积1：3的231人，占49.5%；b.合法建筑面积1：1的57人，占12.2%；c.人均30m2的132人，占28.3%；d.货币安置的47人，占10%。

12.以人口置换的人均面积选择情况：a.30m2101人，占21.3%；b.40m2239人，占50.3%；c.50m2135人，占28.4%。

13.以合法基地面积置换比例选择情况：a.1：2的47人，占9.9%；b.1：3的153人，占32.2%；c.1：4的174人，占36.6%；d.1：5的101人，占21.3%。

14.安置地点选择情况：a.邻近中心村100人，占21.1%；b.中心镇261人，占54.9%；c.跨域联建114人，占24%。

15.建筑类型选择情况：a.多层341人，占71.2%；b.小高层82人，占17.3%；c.高层52人，占11.5%。

16.希望置换的套型面积选择情况：a.75～100m2的9人，占1.9%；b.100～120m2的162人，占34.1%；c.120m2以上的304人，占64%。

17.置换公寓面积选择情况：a.少于120m2的59人，占12.4%；b.120～150m2的317人，占66.7%；c.150～180m2的63人，占13.3%；d.180m2以上的36人，占7.6%。

18.置换公寓一平方米置换价格的选择情况：a.1000元327人，占68.8%；b.2000元108人，占22.7%；c.3000元26人，占5.5%；d.3000元以上14人，占3%。

19.旧房拆建一平方米补偿金额选择情况：a.200～400元38人，占8%；b.400～500元87人，占18.3%；c.500～600元350人，占73.7%。

20.对参加农房集聚首先考虑问题的选择情况：a.地理位置172人，占36.2%；b.价格206人，占43.4%；c.环境89人，占18.7%；d.其他8人，占1.7%。

21.对农村住房改造集聚建设首要解决问题的选择情况：a.资金163人，占34.3%；b.土地124人，占26.1%；c.置换比例121人，占25.5%；d.置换价格67人，占14.1%。

22.对当前农房改造建设所担心的问题选择情况：a.生活出路95人，占20%；b.房子价格241人，占50.7%；c.旧房处置65人，占13.7%；d.劳动保险74人，占15.6%。

二、从调查统计数据中发现的问题

1.苍南县群众文化程度普遍不高，对目前农村住房改造集聚建设的现状并不了解，对农房改造集聚建设相关政策也知之甚少，有相当一部分群众对此一无所知。

2.苍南县群众所居住的房屋大部分的建造年代为上世纪七八十年代，对目前的住房情况普遍感觉不如意，想改变居住环境的愿望迫切，对参加农房集聚的意愿比较强烈，并且多数愿意置换自己的宅基地。

3.苍南县群众家庭经济来源主要集中于务农和外出务工，农房改造集聚建设的经济承受能力并不高。

4.苍南县群众对安置方式的选择主要偏向于合法占地面积置换以及人口数进行置换，并且希望相关比例能有所增加。合法建筑占地面积1∶4以及人均40m2的安置措施比较符合民意。

5.苍南县群众往中心镇集聚的意向比较统一，多数群众希望新居为多层建筑，并且套型面积为120～150m2。

6.苍南县群众经济承受能力普遍较低，多数群众希望一平方米置换价格能少于两千元，并且旧房拆除的补偿金额能达到每平方米500～600元。

7.苍南县群众对参加农房改造集聚首要考虑的就是价格问题，地理位置的选择对农户集聚也是比较重要的影响因素，农民进入中心城镇之后的生活出路问题显然是比较担心的。在农房改造集聚过程中，资金、土地和置换比例等问题都较突出，需要引起足够的重视。

三、针对调查问卷所表现出的问题进行探讨并提出相关对策

1.适度把握集聚速度，确保可持续进行。农房改造集聚的速度，说到底，是由生产力发展水平所决定，并且受到农民居住观念，农民自身实力和县、镇、村三级财力等因素的影响，因而农房改造集聚不可能一蹴而就，注定是一项长期又艰巨的任务。根据对苍南县2000—2010年的统计，平均每年有5311户建房，占总户数的2.9%，这样完成一个周期至少也需30年左右的时间。如果不顾农房建设的周期性规律，不顾财力，不切实际地对基层干部下指标定任务，搞考核奖励，强势推进，很有可能造成揠苗助长的不良后果。因此，在推进过程中，必须以人为本，实事求是，循序渐进，让利于民，把好事办实，让农民拆得起、搬得起、住得起。

2.变“替民作主”为“由民作主”，合理安排集聚方式。在农房改造中，要特别注意尊重农民的意愿，将农民是否真正受益作为第一考量因素，如果我们的工作简单化，缺乏群众基础，农民不支持，也是难以推进的。因此，这项工作从规划的制定到相关政策的确定实施，都必须充分听取群众意见，尊重群众意愿，让农民群众自己选择，自己决定，切不可自认为代表群众的利益而擅自作主张，即使是符合群众利益的规划和政策，也不可行政强制，强迫命令。否则，必然导致农民群众的强烈反对，尤其是集聚区的布点、规划，要认真听取各方面的意见建议，切实交给群众讨论通过，防止出现农民利益“被代表”的情况，根据农民的意愿合理安排集聚点的建设，让集聚方式可以多样化。如根据农民收入，家庭人口规模，农户住房选择喜好的不同，在中心镇建设不同档次、户型的住房，在资金平衡上起到富人补贴穷人的作用。对于中心村可以做好特色村庄的规划和培育试点，选择若干个特色明显，条件较好的历史文化名村、农家乐休闲旅游特色村、生态示范村作为试点培育对象，创新、探索多种农房改造建设的模式，发展培育相关业态，提升中心村镇内在价值和整体形象。

3.统筹各项配套措施，为弃耕农民解除后顾之忧。农房改造集聚与生活方式密切相关，而生活方式的转变，则依赖于生产方式的转变，生产方式的决定因素是生产力发展水平，农村生产力的发展，是促进农民集聚的原动力。而目前苍南县农业生产力水平还较低，县级以上农业龙头企业和农业专业合作经济组织数量不多，联结基地和覆盖社员规模不大，竞争力不强。当务之急，要提高农业规模化、产业化的水平，积极引导土地流转，鼓励进行市场化运行，利用转包、租赁、转让、互换、入股等各种形式，发展土地规模经营，转变小而全的农业生产方式，创造条件使农民能够从土地上分离出来。同时农民入城集聚，在一定的时期里还是农民，农民入城上楼进小区，总不能闲着没事干，否则生活无着落，会成为城镇游民。搞不好农户卖了房子走人，这与农房改造集聚的初衷会背道而驰。因此，农民入城后的基本生活出路，就业安排必须充分地准备和谋划，这需要有产业支撑，提供就业平台。如果产业和就业平台不提供给农户，农房集聚、人口集聚还是无源之水，无本之木。没有事情可干的农民迟早会离开城镇回老家种地。所以，地方政府在产业发展方面必须早作谋划，下大力气发展第三产业、商业和服务业，提供就业机会，并且要建立健全就业服务体系，多种形式地开展集聚农民的就业培训，切实转变生产和生活方式，真正能让农民迁得来，住得下，接受得了。

4.切实降低成本，减轻农民的负担。目前最为纠葛的核心问题是：“政府难承受，农民难接受，工作难持续”的调和问题。政府要千方百计下调农房置换指导价，这是问题的关键所在。为此，可以采取三种措施：（1）凡涉及的各项行政事业性、服务性和公共配套设施建设收费，涉及电力、电信、给排水、燃气、广电等经营性项目建设费用，应坚持“能减则减，能免则免”的原则，力求降低建设成本。（2）安排少量的商住土地指标，通过多途径的运作把多余的资金转化为农户改造集聚建设的补贴资金。（3）在集聚建设点的小区内留部分住宅以市场价由被安置房认购，以此来补贴建设资金。政府要认真制定和落实农房连片拆迁安置的奖励政策，所制定的奖励政策要具有很强的吸引力和感染力，使奖励政策能够起到促进连片拆迁安置的有效作用，使农房改造集聚建设能够顺利推进。

5.加大宣传力度，形成干部、居民、农民联动推进的良好氛围。从各乡镇的相关情况来看，农房集聚建设是受大部分群众欢迎的，但仍有一些群众认为背离故土，失去宅基地将导致就业问题无法解决，生活成本也会增加。另外一些农民由于期望过高，收入偏低，对于农房置换价格也难以承受，致使少数乡镇干部在工作中产生了畏难情绪，认为农房改造集聚建设是一块难啃的骨头。因此，必须要切实加大宣传报道力度，开辟专题专栏，通过广播、电视和宣传栏等大力宣传政策，加强典型引导，注重经验总结，帮助农民克服在住宅问题上的思维定势和传统观念，充分把农民参与的积极性调动起来，转变农民传统居住概念，使广大农民看到集聚居住可以充分享受到城镇公共设施和公共服务，提高生活质量。切实推动农民向城镇集聚居住，强化广大农民的主体意识，引导他们自觉、自愿、积极参与改革，鼓励整村连片搬迁，在安置价格和置换面积上给予更大更多的优惠，形成政府百姓齐心协力共同创建的良好局面。

参考文献：

1.俞胜佳.农村社区建设中的集聚机制研究.浙江国土资源，2010（4）

2.苍政发[2011]239号文件《苍南县农房改造集聚建设暂行规定》

（作者单位：苍南县国土资源局 浙江苍南 325800）

（责编：若佳）