宅基地置换改革反思及其启示

摘 要：海盐“两分两换”中宅基地置换试验，政策层面和理论层面均一定程度面临社会舆论压力，造成一些改革参与者步入迷惘徘徊。无论从公平性角度考量，还是从效率性角度考量，大力革新我国现行宅基地制度，充分实现农民宅基地使用权的权益，已成社会广泛共识。从效率性、公平性等角度，理性剖析“两分两换”中宅基地置换的利弊得失，有利于汲取改革营养，助推我国相关制度完善，实现农民宅基地权利呼唤与权利运作的互动结合，为实现统筹城乡发展的美好目标探寻可行性路径。

关键词：“两分两换” 宅基地置换 价值分析 措施建议

中图分类号：F301 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）03-059-03

一、农民土地权益保护——宅基地置换面临的评价压力

（一）“两分两换”中宅基地置换改革简介

海盐县户籍人口38万，农业人口28.8万，辖5个镇4个街道、105个行政村、8万多农户，村庄数量多达3900多个，村均20户。到目前为止，主要改革措施及成效如下：

1.完成“1+X”规划。全县农居点将缩减至78个点，其中“X”点69个，新市镇“1”共9个（每个新市镇“1”由3-6个社区组团构成，共计33个社区组团）。规划总户数7.6万，总人口27万，总用地面积3.6万亩，其中新市镇规划总户数4.3万，总用地面积1.8万亩。按现状户均用地1.15亩，安置用地0.45亩计算，通过宅基地复垦整理，可节约建设用地5万亩左右。

2.“三位一体”系统推进。海盐县坚持土地流转、农房搬迁和土地复垦“三位一体”，确保“两新”建设系统、有序推进，9个新市镇社区全部启动建设，56个农村新社区已有农民建房。至2011年底，累计完成农房搬迁集聚1.4万余户，土地复垦3451亩，新增土地流转7.5万亩。

3.工作创新成效突出。在服务机构创立方面，在全省率先搭建了全县建设用地复垦指标交易平台，为保障农户搬迁进“两新”社区居住后的农村土地经营问题，成立了县、镇、村三级土地流转服务平台。县农建投资有限公司加大融资服务力度，融资1亿元。重点做好国开行融资包装项目，组建了海盐“两新”建设投资有限公司。加强各镇融资平台建设，2008年以来获得除国开行外的银行授信16.63亿元，到账资金9.13亿元。在金融体制创新方面，推出了“新家园”农房改造集聚贷款。它是海盐信用联社专向列入新市镇、新社区规划的农民新村集聚点的农民发放的用于建房资金的贷款。

4.制定置换激励政策。一是出台全县农房搬迁补助政策指导意见，明确整村整组搬迁旧房主体房屋评估基准价格不超过450元/平方米。二是调整完善对镇补助政策，将原来以户为单位的资金补助政策（农村新社区每户2.4万元，进新市镇社区联排建房每户3万元、公寓建房每户3.5万元），调整为按复垦获得的新增耕地面积进行补助。对新市镇社区道路工程按照建设投资的40%予以补助，广电线路、自来水、污水、雨水管网工程按照建设投资的20%予以补助，对农村土地整治示范项目建新点的“X”新社区，减半补助。三是出台了农村宅基地置换县城公寓房实施办法。

（二）农民土地权益保护——宅基地置换面临的社会舆论压力

一方面海盐县已有1.4万农户自愿参与改革，另一方面在理论界和舆论界又产生了许多质疑和疑虑，主要集中于改革是否侵犯了农民现有的宅基地使用权权益。

1.政策层面。温家宝同志在2012年年初中央农村工作会议上强调：“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。”一些媒体以此为据，纷纷质疑我国一些地区的农村土地改革实践，指责其为“强迫流转”、“被上楼”，使改革面临一定的舆论压力。同时农业部发布2012年农村经营管理工作要点也强调，2012年将坚决制止和纠正“强迫”或“限制”农民流转承包地等行为。

2.理论层面。

（1）置换主体越位。刘海英等认为，宅基地使用权主体农民，变革决定权在农民个体，而非政府；而置换的组织发动、提出设想、制定方案、出台政策、选定试点和全面展开都由地方政府牵头。有些地方宅基地置换已成为政府打着节约集体用地的旗号，创造政绩工程并损害农民利益的一种新方式，很快由自发试验变成了地方政府强制推动的“政府工程”，这一过程与政府征收开发农村集体用地无本质区别。

（2）置换产权残缺。冯媛媛认为，置换后农民拥有的房产证是乡产权证，实质上属于“小产权房”。它并不构成真正法律意义上的产权，这就导致农民改革后房屋买卖不能受到法律认可与保护，不能实现完全意义上的房产自由交易，损害了农民的合法利益，限制了房产的流通。

（3）背离改革主导方向。肖碧林等认为，当前我国宅基地制度改革方向的精髓是允许农民利用宅基地参与开发经营并取得合法收益。但通过目前部分地区宅基地置换，一次性将农民宅基地买断，宅基地被置换后，集体建设用地将越来越少，甚至消失，那么农村宅基地流转及城乡土地市场构建则无从谈起。

（4）农民受益难以实现。振军等从数据模型分析的角度得出结论：政府在“实现最大限度额外利润”的刺激下推进宅基地置换，长期后果是农民上楼之后也不可能过上“城里人的生活”。农民的宅基地和房屋不仅是生活场所，也是生产场所，农民可以利用庭院养殖家禽家畜、种瓜种菜，这些产品可卖可吃，提供生活补贴，降低生活成本。农民庭院收入减少了，上楼生活费用却增加了。农民上楼后，物业管理费、水费、燃气费、电费、垃圾处理费等都增加了，用农民的话说就是“上次厕所都要花点水费”。

（5）法律逻辑与现实逻辑相背离。孙建伟从法律逻辑视角审视农村宅基地置换实践的合法性，认为宅基地置换过程中法律逻辑与实践逻辑产生了背离和冲突，具体表现为强烈的行政手段性色彩与农村宅基地置换的基本原则相背离，地方政府的土地财政增加需求与农村宅基地置换基本目标相背离，既有的农村治理模式与农村宅基地的置换基本原则和目标存在内在背离。

面对上述政策层面和理论层面的质疑，加上改革本身的复杂性、深层性和艰巨性，一些基层干部和群众对“两分两换”中宅基地置换产生了疑虑。改革是否合理合法，改革是否需要再走下去，成为许多人心中的疑问。

二、宅基地置换改革的价值分析

（一）效率性价值分析

1.盘活存量用地，腾出城建用地。海盐县在土地利用上面临着两个问题：一是城镇建设用地不够用；二是农村宅基地用地的低效使用。目前海盐县城乡建设用地总量为14.85万亩，根据新一轮土地利用规划，城乡建设用地总规模2020年必须控制在12.4万亩，倒挂2万多亩。改革中海盐县提出力争到2015年使40%农户向“1+X”集聚，明确新市镇和新社区户均用地面积分别控制在0.4和0.5亩以内，并且以镇为单位土地节约率达到50%以上，新市镇“1”中要求集聚农户数达到全镇农户数的50%以上。通过宅基地复垦整理，可节约建设用地5万亩左右。这种方式可预留未来发展用地，又可提前解决今后发展中遇到的征地问题。至2011年底，全县累计完成农房搬迁集聚1.4万余户，按现状户均占地1.15亩、安置用地0.45亩计算，现已累计节约9800亩建设用地。

2.宅基地重新确权，清理违规占地。采用置换方式使农户获得了城镇住房和社会保障后，减少农民与土地直接接触，间接地减少农民占建耕地。同时将便于拆除耕地上的违章建筑，减少土地监管成本，快捷查出耕地违章占建行为。2009年12月初，海盐县开展“一户多宅”集中清理整治工作，对因建新不拆旧、未批先建等引起的“一户多宅”现象进行专项清理整治。至2010年3月全县共梳理出“一户多宅”710户，692户完成了自纠，已拆除355户，正在拆除66户。

3.改变村居形态，促进农业现代化。改革中海盐县坚持土地流转、农房搬迁和土地复垦“三位一体”，确保“两新”建设系统、有序推进。农民生活居住形态的集聚化，必然催生农业生产方式的集约化和现代化。截止2011年底全县共启动建设省级现代农业综合区2个，省级主导产业示范区5个，省级特色农业精品园10个，全年园区完成投资额9595万元，占规划建设总投资的52.67%，基本建成省级特色精品园4个。现代农业的主体培育和品牌创建绩效突出，园区内已有县级以上农业龙头企业15家，农民专业合作社23个，家庭农场14个，拥有各类农业品牌12个，其中国家驰名商标2个，市级以上各类品牌6个；园区内优质农产品产值已达15.8亿元。

4.改革成本巨大，政府难以平衡。据笔者走访调研，按该县得胜村模式，改革每节约1亩的建设用地指标，政府支付的基础设施及补偿成本金额为30-50万元。若作为当地工业用地指标，收益仅为20万元左右，只有作为三产用地指标收益才能平衡改革成本。另一方面，若一个镇启动1亿元的改革项目，即使获得银行融资，利息每年达数百万，海盐每个镇的可支配财政收入仅为几千万元。且改革中往往是融资在前，搬迁在后，还需面对试点失败的客观风险。这更加大了政府的压力。

总之，从效率性价值评价看，宅基地置换总体上是高效的。只是改革属于政府推动型，而非农村内生型，政府因而承担了巨大的改革成本，眼前支付的巨额改革成本与长期土地出让收入存在时间差，当前资金平衡压力过大。但是从较长周期去衡量，政府资金是能平衡的。政府需要做的是以时间换土地空间，以时间消弭当前的成本收益失衡。

（二）公平性价值分析

宅基地置换中要实现公平性价值，重点在于保护农民的合法权益。其中存在的主要问题是：

1.集体利益与个体利益发生矛盾和冲突。按照上级要求，海盐县宅基地置换必须采取整村整组搬迁模式进行。从整体利益看，集中居住和集体流转有利于集体效益最大化，若个别农户不流转，将极大影响土地流转的整体效率。但从农民个体利益出发，则不难发现集中居住后其潜在利益可能减少、个体利益可能受损。当个体利益与集体利益发生矛盾时，个人理性和集体理性将产生博弈，甚至产生激烈的冲突和矛盾。例如，嘉兴“两分两换”试点中，余新镇明星村的签约率已高达97.15%，余西村面积签约率高达99.14%。尽管如此，若剩三四户没拆，将影响当地的整体规划。在不符合个人利益的情况下，个别农户会坚持拒绝土地流转和集中居住，地方政府面对这种情况很容易选择维护集体利益，牺牲个人利益的做法。

2.当前利益与长远利益的失衡。统筹城乡综合配套改革是“两分两换”的上位概念，它的目的是从根本上解决“三农”问题、加快城乡一体化。其主要内容和工作措施是“十改联动”，内容涵盖土地使用制度改革（“两分两换”）、城乡就业改革、社会保障制度改革、户籍制度改革、居住证制度改革、涉农工作管理体制改革、村镇建设管理体制改革（“两新”建设）、农村金融体制改革、公共服务均等化体制改革、规划管理体制改革等十项内容。“十改”中“两分两换”是核心环节和启动环节，通过启动“两分两换”，形成“一改带九改”、“九改促一改”的良性互动态势，最终实现统筹城乡发展再上新台阶的目标。有了这种系统性认识，才能深刻认识到改革并非向农民要地的“圈地运动”，而是通过土地使用制度改革，实现统筹城乡发展的伟大目标才能深刻认识到不仅要做好当前的土地流转和宅基地置换，还要做好今后的一系列流转后续改革，使农民真正获得改革利益。但是地方政府在利益驱动的刺激下，往往关注的是大力推动宅基地置换，获取眼前利益。而对事关农民利益保护的其它综合改革的力度相应小得多，政府对农民的“市民化”一系列受益承诺兑现缓慢。而政府获得土地指标流转收益，是以丧失农民土地发展权为代价的。农民在置换中虽换得一定资金和利益，长远来看却可能丧失了发展权。

3.利益公平分配机制缺失。为了突破融资瓶颈而成立国有投资公司，通过公司运作回收建设用地出让收益，并承担新市镇和新社区的基础设施建设任务。县级国有公司与镇级国有公司收益比为2：8。村集体组织作为宅基地土地所有权人未得到任何补偿，而农民作为宅基地使用权的权利人仅获得地上建筑物的补偿金，对节地指标收益也未参与共享。节地指标收益的分配比例，代表着不同利益群体分配比例上的差异，代表着不同乡镇农民的投资回报率不同，这将直接影响到农民的社会公平知觉，甚至挫伤局部地区农户参与土地流转的积极性。

4.各利益相关主体地位失衡。政府在改革中是组织发动者角色掌握政策制定和各类资源处于相对强势地位。政府在改革政策选择中，受工具理性和政绩利益的驱使，可能忽略价值理性，导致公平与效率的失衡。改革政策设计可谓精巧而复杂然而若在政策设计中一味追求效率最大化，而漠视农民的情感和精神价值，忘记土地流转政策本应有的价值取向，就可能陷入工具理性霸权，带来难以估量的恶果。村集体组织在改革中由于其主体虚化，村集体利益维护功能可能缺位。“两分两换”相比较于苏南地区的“三集中”，缺少了村集体建设用地的集中。这样就可能由于一些村干部缺乏为村集体经济组织维权的意识，使农村集体建设用地权益流失。从农民的角度看，由于其相对弱势地位，缺乏利益表达机制和载体，往往处于被动接受的境地。正如有学者指出的那样，推进宅基地置换，在指导思想上必须实现两个转变：即由政府为发动主体、包打天下的观念向确立农民主体，尊重农民首创精神的观念转变；由大规模的、速战速决的方式向积极创造条件、稳步推进方式的转变。

三、海盐县宅基地置换改革完善的建议思考

1.实现置换方式多样化。我国各地试点实验宅基地使用权的流转模式包括两种模式。一是“转权模式”，指国家基于公共利益的需要，强制征收宅基地，转变集体所有权为国家所有，同时消灭宅基地使用权的行为。如上海市的宅基地置换工程、重庆市的城乡住房互换等。二是“保权模式”，指通过共建、出租、抵押、入股、买卖等方式，比照国家土地使用权的流转形式，在保留宅基地集体所有权不变的情况下，将宅基地使用权让度于他人的行为。如都江堰市的联合建房、湖州市的宅基地抵押贷款等。笔者以为“保权模式”更加有利于农民宅基地权利的保护。这需要改革者突破单一的置换流转方式，探索采用多元宅基地流转方式，对现行改革制度做“破冰式”的重新设计。

此外，还应鼓励农民按照全县跨镇集聚政策申报宅基地置换。通过这种方式置换，农民得到的是具有“三证”的房地产权，其市场价值和流通性均具有优势，可使农民在置换中直接实现财产增值。此外还有利于高效使用节地指标，有利于做大做强县城，增强县城区域的竞争力。

2.严格要求复垦标准。宅基地复垦应当制定符合当地实际情况的标准，保证复垦的土地能够符合优良耕地的标准，控制土地污染程度和区位，严格限制劣质土地复垦进入耕地行列。

3.严格监督土地利用。针对流转后的“新耕地”、“新建设用地”，应当建立专门的管理部门，进行用地规划和用地管理工作，确保流转后的土地不会被任意建设和占用，严控农企配房等占地情况，督察土地利用性质变更情况。

4.逐步实现农民市民化。置换农民市民化是全县“三农”问题的重要途径，特别是城郊农民的角色转换具有更重要的意义。为此，政府应积极转变职能，完善置换农民身份转换的制度性建设，对于转为城市户籍的农民，实行小区化管理。必须逐步让置换农民享有市民相同的福利待遇，为其创业和就业提供一个公平的竞争平台。

5.建立安置农民就业帮扶机制。坚持以置换农民为本，遵循市场原则，实行多模式的补偿安置方式。如房屋安置与就业安置相结合的方式。解决置换农民长远生存发展关键靠就业。通过政府部门积极创造条件为置换农民开拓就业途径，提供更多的就业岗位；另一方面，通过对置换农民进行就业培训，提高综合素质，提高置换农民就业能力。建立置换农民教育培训保障机制，完善基础教育和职业教育制度，构建完善的农村教育体系。政府可尝试划出专项经费给予置换农民免费就业指导，免费职业介绍和免费职业技能培训。另外政府部门可采取各种政策措施鼓励置换农民自主创业，提供必要的财政金融支持，工商、税务、城管、卫生等部门在法律许可范围内尽可能地提供扶持和帮助。

6.实现政府职能回归。在改革过程中政府的主要职能是通过正确领导和引导，创造良好的环境条件，引导农民自觉参与农村土地制度变革，而不是直接支配农村土地改革的进行。

总之，改革要取得成功，不仅要遵循依法、自愿、有偿原则，还要多措并举，统筹规划，整体推进，特别要以土地制度改革为核心进行“十改联动”。要充分保护农民置换收益，将农房搬迁、宅基地整理、承包地流转与提高农民社会保障紧密联系起来。只有切实保护好农民利益，培养开发好其参与市场竞争的能力，彻底消除农民的后顾之忧，改革才会更快、更健康和更有序地进行。要防止短期化掠夺式的经营，以系统可行方案取得农民的理解和支持，体现了农民主体作用，形成土地整理内在动力。

参考文献：

1.刘海英，刘小玲.高艳梅.基于农民视角的宅基地置换评价.广东农业科学，2011（16）

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3.肖碧林，王道龙，陈印军，陈静，钟志君，陈学渊.我国农村宅基地置换模式、问题与对策建议.中国农业资源与区划，2011（3）

4.伍振军，张云华，孔祥智.宅基地置换增值收益分配——基于J市的案例研究.江汉论坛，2011（9）

5.孙建伟.农村宅基地置换中的法律逻辑与实践逻辑——以安徽省为例.社会主义研究，2010（4）

6.黎孔清，陈银蓉.现行农村宅基地使用权制度评价与改进创新.农村经济，2010（1）

7.省委书记赵洪祝对海盐“一户多宅”工作作出批示.嘉兴在线新闻网.

8.曹虹.发达地区土改两难困境：嘉兴“两分两换”两年，遭签约瓶颈.东方早报，2011.1.4

9.朱林兴.农村宅基地置换的若干问题.上海市经济管理干部学院学报，2006（2）

（作者单位：中共海盐县委党校 浙江海盐 314300）

（责编：贾伟）