影子银行体系的监管

摘 要：2007年始于美国的金融危机席卷了全球主要经济体，此次危机显示出影子银行体系过度扩张、内生脆弱性及监管缺位等问题，受到了广泛关注。文章对影子银行体系的内涵、在金融危机中的负面作用展开研究，分析主要国家和组织在危机后的金融监管改革措施，揭示中国影子银行体系的发展和监管现状，提出有助于我国金融发展的对策建议。

关键词：影子银行体系 金融危机 国际监管

中图分类号：F831

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）03-012-03

一、影子银行概述

“影子银行”由太平洋投资管理公司的执行董事麦克雷于2007年首次提出，而正是这一年美国金融危机爆发，影子银行作为本轮危机的始作俑者开始进入监管当局的视野，各国监管机构开始有机系统地重新审视自20世纪70年代以来在美国迅速发展的资产证券化浪潮，以及随之出现的由各类金融机构、金融市场以及金融衍生品交易组成的信贷中介体系。

尽管“影子银行体系”这一概念得到了广泛的认同和采用，但由于研究视角以及划分标准的不同而没有明确的定义。2011年4月，金融稳定委员会从三个层面给出了一个较为全面的定义：影子银行体系广义上是指游离于传统银行体系之外的信用中介实体与信用中介活动；狭义上是指上述系统中那些具有系统性风险隐患和监管套利隐患的实体及其活动；此外，影子银行体系还包括那些仅为期限转换、流动性转换以及杠杆交易提供便利的实体（FSB，2011a）。

二、金融危机中影子银行体系的风险特性和脆弱性分析

2007年始于美国的金融危机席卷了全球主要经济体，长期存在于“阴影”之中缺乏监管的影子银行体系受到了密切关注。影子银行体系内部存在的金融脆弱性和外部监管的缺失最终导致危机的发生，并助长了危机在全球的蔓延。影子银行体系通过将不同层面的流动性相互转换来增加金融市场的流动性，然而转换过程中风险并没有减少或者消失，只是在经济繁荣期内被隐藏了起来，当经济一旦发生逆转，这种以证券化为主导的融资模式所潜藏的巨大风险就会全面暴露，从而导致整个影子银行体系的崩溃。

金融危机暴露出影子银行体系的风险特性和内生脆弱性：一是影子银行体系具有内生脆弱性。首先，期限错配加大了流动性风险。为了获取较高收益，影子银行通过发行资产支持票据从短期资本市场获得融资，来购买贷款人发起的期限更长的资产，并通过这种方式实现信用的无限扩张。当市场流动性匮乏时，影子银行因持有长期资产无法立即变现，影子金融机构面临类似商业银行的“挤兑”，流动性严重不足。其次，杠杆比率过高降低了抗风险能力。由于不受存款准备金和资本充足率的约束，借助高杠杆率，影子银行只需要很少的资本金便可在经济繁荣时获得超额回报，然而当市场逆向波动时，用来吸收损失的资本更少、抗风险能力更差。二是交易不透明，信息披露不完善。影子银行产品结构设计复杂，并大都在信息披露制度不完善的柜台交易市场交易，加大了信息不对称性，随着证券化环节增多，最终导致风险的累积和蔓延。三是监管缺失、不受政府保护。影子银行一直游离于监管部门的管辖体系外，产品及交易与基础资产状况脱钩，呈现泡沫化。另外，影子银行没有存款保险制度的保护和央行的流动性支持等政府担保，当其面临“挤兑”从而产生严重的流动性危机时，如果得不到政府救助资金的支持，则会导致系统崩溃，造成危机和经济衰退。

此次金融危机表明，影子银行体系具有内在的脆弱性，已成为系统性风险和监管套利风险的重要来源之一，针对可能导致系统性风险和监管套利风险的环节，加强影子银行体系监管十分必要。

三、影子银行体系的国际监管改革

危机发生以来，国际组织和各国政府相继提出了一系列改进金融监管的方案和建议，如欧盟委员会的《场外衍生产品监管提案》、英国的《特纳报告》和《金融监管的一个新方法：改革的蓝图》、美国的《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》、巴塞尔委员会的巴塞尔协议III（BaselIII）以及金融稳定委员会发布的官方文件等。

1.英国。2009年起，英国改革现有的金融监管体系，将影子银行体系和活动纳入监管者视野，提出要着力监测与对冲基金有关的信息，建议对信用违约掉期市场的大部分交易进行集中清算，以提高市场透明度，降低交易对手风险的不确定性。加强对OTC市场衍生产品的监管，限制投资银行回购交易中抵押品的预留扣减率、证券带出保证金比例。此外，英国金融服务局关注了银行与影子银行体系之间的结构性套利活动，加强对系统性风险的监管。

2.美国。美国财政部于2009年3月颁布《金融体系全面改革方案》将对冲基金等传统不受监管的私募基金纳入系统风险监管范围内，要求超过一定规模的对冲基金，包括私募股权投资基金和风险投资基金在内的其他私募资本都必须在证券交易委员会注册登记。2009年6月，美国政府颁布的《金融监管改革：新基础》赋予美国联邦储备委员会监管影子银行的权力，增加了对影子银行进行场外衍生产品、私人金融合约和衍生品交易的监管。美国国会2010年7月通过的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》从多个方面涉及了影子银行体系的监管，主要内容包括：第一，监管对冲基金和私募股权基金。要求资产在1亿美元以上的对冲基金和私募股权基金进行注册，并进行信息披露。第二，降低证券化活动风险。提出证券化资产的风险自留要求，加强信息披露。第三，加强系统性风险监管。金融稳定监管委员会负责识别、监测和处理危及美国金融稳定的系统性风险，系统性重要的非银行金融机构和“大型复杂银行持股公司”都要受到更严格审慎监管。第四，加强对衍生产品的监管。包括衍生品清算和交易规定，研究制定注册从事衍生品交易的金融机构及受联邦银行监管的主要衍生品市场参与者的资本和保证金等方面的规定。第五，完善对商业银行的监管。将商业银行表外业务纳入资本金要求的范围，重新界定“表外业务”的范围，并加强对商业银行与影子银行关系的监管。

3.欧盟。欧盟为推动各国成员间的监管合作与趋同，成立了专门针对欧洲大型跨境影子银行金融机构的监管协会，以及与欧洲金融监管局相匹配的官方评级机构。2009年以来，欧洲中央银行相继提出要完善对再证券化资产的标准和风险权重要求，提出强化对OTC衍生产品、中央对手方和交易存储的监管指令。此外，涉及影子银行体系的内容还包括监管中央证券存放、零售投资产品打包销售办法、卖空和信贷违约互换等。

4.金融稳定委员会。在2010年10月召开的二十国集团（G20）首尔峰会上，各国领导人一致同意责成该集团下属的“金融稳定委员会（FSB）研究如何在“新巴塞尔协议”（BaselⅢ）的框架下加强对影子银行体系的监管。

综合FSB2011年和2012年发布的官方文件，其提出了监管五个潜在的系统性风险与影子银行重点领域：第一，监管银行与影子银行机构之间的关联性活动，以减轻正规的银行系统和影子之银行体系间的溢出效应。将所有由商业银行发起的影子银行机构并入资产负债表内，加强对商业银行向影子银行体系提供“隐性支持”的监管。第二，为减少货币市场基金的易感性“运行”而进行货币市场基金的监管改革。建议国际证券业协会（IOSCO）针对MMFs挤兑产生系统性风险的可能性进行评估，提出改革措施和监管建议。第三，评估和减轻其他影子银行实体所造成的系统性风险。从审慎角度强化评估其种类、规模、产生的具体风险，并提出监管建议。第四，对证券化进行监管，以防止重复创建过度杠杆化的金融体系。要求证券化的发起人自留风险并给出自留要求，提高证券化产品的透明度和标准化程度。第五，监管与证券贷出/回购有关的活动，以抑制风险和亲周期性。如2012年4月发布的《证券借贷及回购》分析了证券借贷及回购在影子银行体系中的位置，对银行和经纪交易商、投资基金和保险公司的交易对手信用风险、流动性风险、抵押品和透明度方面提出监管要求。

5.巴塞尔委员会。基于本轮金融危机的教训，自2009年巴塞尔委员会对现行银行监管国际规则进行了重大改革，发布了一系列国际银行业监管新标准，统称为“第三版巴塞尔协议”（BaselIII）。BaselIII强化了资本充足率监管标准，扩大了资本覆盖风险的范围，2009年7月份以来，巴塞尔委员会调整风险加权方法以扩大风险覆盖范围：一是大幅提高证券化产品（特别是再资产证券化）的风险权重；二是大幅度提高交易业务的资本要求，包括增加压力风险价值（S-VaR）、新增风险资本要求等；三是大幅度提高场外衍生产品交易和证券融资业务的交易对手信用风险的资本要求。

总体上看，这些监管措施主要集中在拓宽监管范围，强化对金融创新产品的监管，关注系统性风险等方面。各国虽监管的侧重点不同，但都在一定程度上校正了危机前影子银行监管真空的问题，对于影子银行业务不是一味地禁止，而是采取措施引导和消除其运行缺陷，为金融市场健康发展构建一个良好的监管制度。

四、我国影子银行体系现状及监管启示

1.影子银行在我国的发展。中国影子银行体系包括高端金融产品的交易和信用创造，以及庞大的非正规金融部门。该系统可以设想为一个具有三个层次的金字塔：一是非银行金融产品。包括银信合作金融产品、由四家资产管理公司和其他非银行金融机构向信托投资公司和金融租赁公司提供的资产证券化服务，房地产投资信托基金和信用风险资产；二是信用创造产品。往往由小额贷款公司、投资公司、融资担保公司、保险经纪公司、典当行、私人股权投资基金和风险投资基金提供；三是非正式金融资金。即通过贷款网络、互助组织、非法钱庄和特殊的汇款系统。

我国现阶段影子银行主要表现为商业银行理财产品业务、各类非金融机构销售的信贷类产品，以及民间信贷活动。基本情况如下：

金融理财产品即用于投资银行的债券和票据，采用抵押债务的信贷类产品，以及这两类产品的结合。银信合作的金融产品主要集中在金融领域，包括债券、票据、证券，以及基础设施投资。2007年银信合作业务开始升温，业务规模在2009年9月末尚不足6千亿元。2010年银信理财产品迅速发展，到了2010年7月规模突破2万亿元，共有102家商业银行发行银信理财产品10591款，发行总数较2009年增加40%以上，发行规模预估可达7.05万亿元，同比增幅高达30%，而当年新增贷款，仅为7.95万亿元。到2011年，参与银信合作金融产品业务的金融机构数量为65家。总体来看，2004—2011年期间新金融产品的平均增长速度高达114.09%。

2010年信托业经历了196%的增长，发行的集体信托产品达2213种，价值3997.6亿元人民币；2011年参与信托业务的金融机构为41家，发行的信托产品增加到4051种，价值7086.7亿元人民币。从信托基金构成来看，房地产信托基金基本占据相当大比例，但在2011年，房地产融资遭遇困难，价格面临压力，信托投资公司因此减少房地产信托产品的发行。

民间金融缺乏外部监管，掩藏较大的风险，在一定程度上会削弱宏观调控力度，对正规金融造成威胁。据央行公布的数据显示，2011年上半年人民币贷款以外的融资规模占到整个社会融资规模的46.3%。进入2011年，为调控通胀预期，央行逐步收紧市场流动性。银根收紧后，企业融资从原来的银行体系大幅转向民间借贷市场，担保公司、典当行、小额贷款公司的业务成倍增长。然而，民间信贷活动难以有效监测，缺少数据统计，据河南省商业经济学会常务副会长兼秘书长宋向清介绍，目前我国民间资本存量为30万亿元人民币，占我国2011年GDP总量的64%。

2.我国影子银行体系的监管现状。近年来，中国逐步扩大的影子银行体系已经削弱了货币政策的作用，并逐步代替正规金融体系的融资功能。根据中国人民银行的数据，2011年全系统融资总额为12.83万亿元人民币，银行贷款同比增长58.3%，这意味着一般的影子金融活动占据了41.7%，影子银行系统已经向市场释放了大量资金。然而目前的监管着重于商业银行，不涉及衍生产品、资产证券化和其他非贷款信贷的监管。

基于此，我国影子银行体系监管力度有所加强，监管体制变化较大。如银监会加强了信托公司监管，地方政府将融资性担保公司、小额贷款公司纳入监管范畴。在2010年，中国人民银行开始监视通过影子金融体系和银行体系的资金数量，以更好地实施货币政策：2010年7月2日，银监会口头通知信托公司暂停银信合作业务。当年9月，银监会要求信托公司计算净资本和风险资本，并且持续要求信托公司净资本与其风险资本的比值不小于100%。2011年1月，银监会更是明确了商业银行合作业务表外资产转入表内的具体要求，同时要求信托公司对银信合作贷款按照10.5%的比例计提风险资本。另外，为规范信托公司参与股指期货交易行为，银监会印发了信托公司参与股指期货交易业务指引的通知，以有效防范风险。2012年7月，银监会监管工作会议中指出要加强监管，防范重点风险，防止发生区域性、系统性风险。严禁银行及从业人员参与民间融资，注重建立民间借贷、非法集资等与银行业之间的防火墙，严防风险向银行体系传染。2012年7月，为深入推动巴塞尔新资本协议在中国实施，成立了银行业实施巴塞尔新资本协议专家指导委员会，借鉴国际金融监管改革及我国银行业实际情况，银监会参考巴塞尔III的规定于今年6月发布了《商业银行资本管理办法（试行）》，建立了统一配套的资本充足率监管体系。同时，扩大了资本覆盖风险范围，并明确了资产证券化、场外衍生品等复杂交易性业务的资本监管规则，引导商业银行审慎开展金融创新。

我国监管部门对于影子银行业务并不是采取一味的严厉打压政策，而是积极引导其规范审慎发展。例如，银监会鼓励和引导民间资本进入银行业，支持民营企业参与商业银行增资扩股，支持民营企业投资信托公司、消费金融公司，允许小额贷款公司按规定改制设立为村镇银行。民间资本进入银行业应当与其他各类资本同等遵守法律、行政法规和规章有关投资银行业金融机构的持股比例、投资机构数量等审慎规定。

3.我国影子银行的监管启示。

（1）建立健全金融立法。我国金融发展程度较低，影子银行发展尚处于初级阶段。当前尚不能对影子银行进行全面的界定和系统监管，需要根据中国影子银行的特点，加快在民间金融、银行理财产品、资产证券化、股权投资基金等方面的法律法规建设。不能盲目打击影子银行业务和活动，要注重对其进行规范化引导，为小额贷款公司、典当行等发展创造良好的法制环境。同时加强信息披露，建立和规范信息披露机制，提高影子银行运行透明度。

（2）稳步推动金融创新。中国金融市场发展水平较低，金融管制较多，信用基础薄弱，需要发展多层次金融市场，应逐步减少政府对金融创新的管制，稳健开展金融创新，合理设计金融产品和服务。同时也应当随着市场发展健全监管体系，防止金融创新引发的风险积聚。

（3）逐步推进金融改革。我国影子银行体系的出现和发展原因之一在于正规金融体系以及货币政策框架的扭曲。因此要进一步深化金融系统改革并改善相关政策的制定和实施。从长期来看，应借助金融市场工具进一步推进利率市场化改革，改进货币政策执行方式，改变人为调控的做法。

（4）加强审慎监管。构建宏观审慎监管和微观审慎监管协调统一的新型金融监管体制：监管者应树立宏观监管意识，建立宏观审慎视角的风险监测机制，丰富和完善金融监管手段，提高对系统性风险识别、量化和分析的技术水平。不断完善宏观经济政策、法律、财务制度等金融基础设施，推动金融机构全面强化风险管理，防范风险传染。同时，深化微观审慎监管，关注个体风险。强化资本约束机制，将杠杆率纳入监管目标，加强流动性管理，防止期限错配，不断提高流动性风险监测的敏感性和应对措施的有效性。

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（作者简介：秦璐，陕西师范大学国际商学院金融学专业在读硕士研究生，研究方向：商业银行经营管理 陕西西安 710062）

（责编：若佳）