村镇建设公共服务设施配置标准构建研究

摘 要：改革开放30年，我国城镇化进程飞速发展，村镇建设蒸蒸日上，欣欣向荣。由于我国存在着城乡二元经济结构，城乡经济差距大。而村镇公共服务设施建设是村镇经济增长的瓶颈，是提高村镇经济发展最有效途径。因此，在统筹城乡发展的政策下，制定符合村镇发展的公共服务设施配置标准有利于促进村镇经济，缩小城乡差距。文章从分析现有公共服务设施的配置现状及存在问题，寻求问题存在的原因，依据配置重点和配置原则提出村镇公共服务设施配置标准的初步建议。

关键词：村镇 公共服务设施 配置标准 构建

中图分类号：F294.1 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）03-010-03

一、引言

中共十七大报告提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，改善民生，其中最为重要的就是改善人民的生活环境，保障居民居住场所安全，提高人民的生活水平。通过城镇化发展建设与扩大公共服务是改善民生的一个重要途径，村镇住房改善、村镇基础设施建设与公共服务的有效供给是改善民生的重要内容。同时村镇建设是社会主义新农村建设的重要内容，而新农村的建设是以新农村公共服务设施的建设为基础和主要内容，是缩小城乡差距、全面建设小康社会的重要环节。

公共服务设施配置的研究起源于英国。英国的霍华德1898年提出的“田园城市”理论开启了近代西方研究城市及其公共服务设施配置的先河；在“田园城市”理论影响下，1929年美国建筑师C·A·佩里提出“邻里单位”的思想；1933年，德国经济地理学家克里斯塔勒提出“中心地理论”等关于公共服务设施配置的理论。从发达国家的农村公共服务发展经验来看，公共服务的配置没有相应的标准，其配置模式和规模与其各自的经济水平和政治因素相适应。与此相比，我国的村镇建设起步较晚，适应村镇建设的公共服务设施配置标准相对是缺失的，现有的配置标准亦缺乏科学性、系统性、适用性。因此，研究制定村镇公共服务设施配置标准的意义是重大的、急需的，是新的政策背景下、新形势下适应的新要求。

二、村镇公共服务设施建设现状分析

（一）现状

目前我国村镇公共设施配置仍短缺。村镇公共服务设施的短缺不能满足村民正常的生活需要。主要表现如下：

1.基本公共服务设施不足。基本公共服务是保障村民生活的基础，是提高村民生活水平、经济条件；缩小城乡差距，摆脱城乡二元经济结构最有效的途径。目前村民最关心、最急需的基本公共服务设施配置滞后，供给不足。看病难、看病贵的问题导致多数的村民在轻轻的病痛下选择不去就医。当踏入医院的那一刻即是疾病缠身，危及生命。子女上学难、费用贵；提高收入；就业；养老等问题是村民急需解决的基本公共服务。

2.留守老人、儿童数量逐年递增。繁华大都市的生活模式吸引了大量的农村劳动力进城就业或居住，导致农村人口密度的降低，留守老人和儿童逐年递增。然而人口的密度高低决定了村庄的规模，公共服务设施的配置规模，致使公共服务设施得不到有效的利用。据2011年中国农村统计年鉴2006-2010年间乡村人口数、乡村就业人员数逐年递减；第一产业及第一产业人员所占比重逐年减少（详见表1）。

3.公共服务设施配置类型不全，供给不足。公共服务设施依附于基础设施，村镇的基础设施较薄弱，行政、教育、医疗、文体、社会保障等公共服务水平低，一部分村民、特别的是基层村的贫困群体难以获得公共服务。城乡公共服务差距较大。（1）行政管理水平低。多数中心村，基层村中只设有一个村委会。村委会占地面积狭小，其工作人员分工不明确，一人多职。没有明确的管理方法与手段，严重制约着农村经济的发展。（2）城乡教育水平、教育设施差距大。城乡二元经济的存在，村镇经济的落后，导致村镇的教育水平一直处于落后阶段。师资力量匮乏，教学设施配置不齐全。多数农村没有设置小学，集中就近的镇上就读，与此衍生出校车这一交通工具。由于乘车人员较多严重超载，道路凹凸不平，校车翻车事件多有发生。（3）医疗水平低，卫生设施短缺。除中心村配置了以本村村民为服务对象的小型医疗站点外，缺乏基层卫生保健点，医疗机构严重缩水，设施短缺。据2011年中国农村统计年鉴统计，2010年全国各地区农村卫生室648424个；设置卫生室的村占行政村数92.3%；乡村医生和卫生院1091863个；每千农业人口村卫生室人员1.46个。（4）文化体育设施不足。绝大多数农村没有配置文化娱乐场所，只有不足10%的中心村设置供村民日常活动、交流的户外活动场地。居民劳作之余的消遣方式主要是聚众聊天，有时存在聚众赌博的不良现象，严重破坏了村容、村风。（5）社会保障不到位。村镇养老院、福利院建设缺失。村镇社会保障制度建设处于起步阶段，村镇居民保障水平低于城市居民，村镇养老保障制度不健全。

4.相关规范、标准缺失。长久以来，公共服务设施的相关规范、标准都是以城市和建制镇为准制定，对村镇公共服务设施规划指导方面的规范、标准相对欠缺，没有具体的规划标准和配置要求；对建设村镇公共服务设施的指导不具体。相关规范、标准的欠缺使得村镇在公共服务设施建设中缺乏依据，对村镇公共服务设施的建设内容、规模不明确。

（二）存在原因

公共服务设施配置问题存在的影响因素很多，原因多种多样，主要表现在以下几方面：

1.区域经济原因。我国村镇星罗棋布的分布在所有地区。由于各地区的社会生产力发展的水平不同，区域经济发展水平不同，村镇呈明显的区域特点。同时由于区域地理的差别，如土地（包括土壤、地形等）、气候等自然因素存在明显的地区差异，这决定了村镇的规模分布，村镇的规模直接制约着公共服务设施的配置标准。经济水平高，较富裕的村镇其规模较大，公共服务设施配置相对齐全。相比经济水平较低的村镇其村镇规模较小，公共服务设施配置相对不足。

2.村民教育程度低，意识匮乏。村民的素质与接受教育程度相对于城市居民较低，对生活的环境以及公共服务设施的配置意识匮乏，只对居住的房屋加以重视。据2011年中国农村统计年鉴统计，2010年农村各地区农村家庭劳动力文化程度，平均每个劳动力中不识字或识字很少5.7%；小学程度24.4人；初中程度52.4人；高中程度12.1人；中专程度2.9人，（详见表3）。

3.资金投入不足。村镇公共服务设施按其投资主体分为政府投资和村民自建两类。村民自建的公共服务设施局限于保证村民最基本的生活需求，会导致公共服务设施的缺失和供给不足，而且绝大多数经济不发达的村镇没有产业支撑，资金严重不足。因而，政府几乎是唯一的投资者，但是政府投资是有限的，没有能力长期承担供给齐全的设施和服务。

三、村镇公共服务设施项目配置原则

（一）因地制宜，从实际出发

村镇公共服务设施的配置要从本地实际出发，充分考虑本地的建设规模、人口密度、自有资源和特点采取适用的配置标准。

（二）覆盖全面，集中布置

公共服务设施的布置应全面，功能齐全。人口规模较小的村可享有与周边相毗邻的中心村或镇公共服务的延伸服务，避免同一类型的公共服务设施配置的重复，资源浪费。同时，公共服务设施应尽量布置在村民居住相对集中的地方，有利于集中村民，组织集体活动，从而形成聚集效应，使其增强村民的娱乐积极性，更好地丰富村民的生活内容。

（三）体现公益性

站在经济学的角度公共服务设施可分为公益性和经营性两类。村镇公共服务设施的配置目标既是服务，充分体现为人民服务这一标准。因此，村镇公共服务设施的建设应以公益性设施为主，经营性设施为辅，突出公共设施的公益性，从实际出发保证资源利用最大化。增强服务村民公益事业的功能，本着便民、利民、为民的原则，合理布局。

（四）以人为本，以民为准

以人为本是科学发展观的核心。公共服务设施的载体是人，一切服务均是为人服务，因此遵循以人为本的原则。在村镇这个群体中，村民是主要的受益人，村镇公共服务设施的配置按照镇的标准，内容充分符合村民的意愿与需求。以民为准，合理配置，帮助村民改善村最基本的、最基础的、最急需的公共服务设施建设，让公共服务设施的服务全面化、效益最大化。

四、村镇公共服务设施配置标准分析

（一）配置规模

根据村镇人口数量确定村镇公共服务设施的配置规模。依据《村镇规划标准》（GB50188-93）和《镇规划标准》（GB50188-2007）将村镇划分为特大型、大型、中小型三个等级（详见表4）。

（二）配置类型

《村镇规划标准》（GB50188-93）中将公共服务设施包括行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融、集贸设施六大类。本着为人民服务的宗旨，公共服务设施的建设应充分体现其公益性，以公益性为主，经营性为辅的目标建设使用。行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健为公益性；商业金融、集贸设施为经营性。

（三）配置标准

以教育机构设施项目的配置为例，借鉴《上海市建设社会主义新型村镇标准》的新农村公共服务设施配置标准以评分方式提出村镇公共服务设施配置标准，该标准按公共服务设施对人生活需求的重要性给予评分。

教育机构设施项目配置标准：（1）教育机构必须独立选址，宜集中与分散相结合布置。（2）中小学学校不宜与市场、公共娱乐场所等不利于学生学习和身心健康及危及学生安全的场所相毗邻，距离铁路干线应大于300m主要入口不应开向公路。（3）学校具有合理的服务半径，依据镇，村规模的不同设置合理的、符合实际的服务半径。一般中学的服务半径不大于1000m，小学的服务半径不大于500m。（4）幼儿园、托儿所应独立建筑，远离交通，便于家长接送。有相关卫生、消防安全标准的许可证，有集中绿化场地，建筑层数不宜高于2层，一层活动场地保证日照5～8h/d。（5）村镇配有符合国家标准的专用校车接送学生上下学，充分保证学生安全。

五、结论

村镇公共服务设施是提升广大村民的物质生活、精神文化生活的保障。不同地区的经济不同，村镇规模不同。相应的公共服务设施的配置水平与标准不同，我国主要的配置标准是以城市为准，没有考虑村镇的实际情况，导致公共服务设施配置不协调及资源的浪费。因此，本文在国家的规范、标准的基础上，结合地区的实际情况和自有资源，提出符合实际的村镇公共服务设施配置标准，亦期望为村镇公共服务设施的配置提供参考与借鉴。

[本文为国家十二五科技支撑计划课题：村镇建设标准体系构建及实施保障技术研究，项目编号：2012BAJ19B01]

参考文献：

1.王志宏.统筹城乡发展构建科学规范的村镇建设标准体系[J].2010

2.夏红宇.城市市区公共服务设施配置体系指标研究—以韶关市为例[D].湖南：中南大学，2011

3.张春华.成都市居住社区公共服务设施配置研究[D].成都：西南交通大学，2011

4.倪嵩卉，李国庆，倪嵩.城乡统筹下农村公共服务设施规划的思考[J].小城镇建设，2009（84-86）

5.住房和城乡建设部.《村镇规划标准》（GB50188—93）.2007

（作者单位：东北林业大学土木工程学院 黑龙江哈尔滨 150040）

（责编：贾伟）