国际评级机构地方政府评级方法研究

摘要：穆迪和标普作为国际上最著名的两家评级机构，其对地方政府的评级方法较为成熟，有很强的参考价值。本文简要介绍了两家机构地方政府评级方法的关键要素和步骤流程，并进行横向比较，同时阐明对中国地方政府评级体系建设的启示和借鉴意义。

关键字：地方政府 债务 信用评级

地方政府的主要职能为提供社会所需的公共产品和服务、维持社会秩序、实现社会管理。相较一般主体，地方政府具有一定的特殊性，因而其在信用评级方面也具有一定特殊性。首先，地方政府评级关注的要素应包括地区经济、财政、政府治理、财务可持续性等方面，与工商企业更加偏重财务数据有所不同；其次，如果地方政府出现危机（尤其在债务偿还方面出现危机），一般来说中央政府都会对地方政府进行财政援救，因此除了地方政府自身信用风险外，上级政府的支持对于地方政府信用评级也会起到重要的影响。

受限于中国地方政府信息公开透明度以及统计数据不够详尽，目前国内针对地方政府的评级技术还不成熟。而国际上最著名的两家评级机构——穆迪和标普对地方政府的评级业务开展时间较长，并在多年的实践中不断完善，已较为成熟，有很强的参考价值。因此，本文以穆迪、标普为例，就其对地方政府的评级方法进行详细介绍。

地方政府的界定以及评级方法的适用范围

从区域上看，穆迪和标普均将地方政府分为美国地方政府和其他国家地方政府。从地方政府范围来看，穆迪和标普没有对其他国家地方政府作详细定义，对美国地方政府作了较为详细的定义。

从评级对象来看，穆迪和标普对其他国家地方政府的评级方法仅适用于对地方政府主体的信用评级，穆迪对美国地方政府的评级方法适用于一般责任债券评级，而标普对美国地方政府的评级方法对主体和一般责任债券评级均有效。

穆迪地方政府信用评级方法介绍

（一）整体思路

1.穆迪对其他国家地方政府的评级思路

首先，结合地方政府的个体信用风险和所在国家（或者地区）的系统性风险，来确定地方政府个体基础信用；然后，再结合上级政府的额外支持，来确定地方政府最终信用级别（见图1）。

图1 穆迪对其他国家地方政府的评级思路

资料来源：穆迪

2.穆迪对美国地方政府的评级思路

穆迪对美国地方政府的评级（即其发行的一般责任债券）主要采取打分卡方法进行，考虑经济状况和展望、财政状况、债务状况以及管理和治理情况等四个评级要素，其对应的权重分别为40%、30%、20%和10%。值得注意的是，穆迪对美国地方政府的评级中没有考虑上级政府对其的特殊支持。

（二）评级步骤、评级要素及评级标准

鉴于穆迪对美国地方政府评级思路较为简单，并且其考虑的评级要素与对其他国家地方政府评级考虑要素差异不大，因此本文仅介绍穆迪对其他国家地方政府评级的步骤、要素和标准。

1.个体基础信用评级

（1）个体信用风险打分卡。穆迪对其他国家地方政府的信用评级首先是根据打分卡确定地方政府的个体信用风险，其打分卡主要包括经济基础、行政体制、财务表现与债务状况、管理与治理情况等4个一级因素以及相应的12个二级因素。分数范围为“1-9”，得分越低表明信用风险越低。

（2）系统性风险评估。穆迪认为，一般来说地方政府信用级别不会高于其所在国家（或者地区）的主权级别。在某些特殊情况下，系统性风险的评分取值会比所在国家（或者地区）主权评级高出1-2个级别。

（3）利用个体基础信用评级矩阵得到初始个体基础信用等级

（4）使用额外因素对初始个体基础信用等级进行调整

2.上级政府支持评级

穆迪从三个因素（行政体制、历史行为和个体特征）来考虑上级政府对地方政府的特殊支持，并对三个因素的评价指标进行评分。最终得出的特殊支持综合得分，会映射到相应的特殊支持程度区间。

3.根据个体评级和支持评级，得出最终级别

根据个体基础信用级别和上级政府的支持级别，结合穆迪的“联合违约概率”（JDA）方法，得出最终评级的范围。

标普地方政府信用评级方法介绍

（一）整体思路

1.标普对其他国家地方政府的评级思路

首先，根据打分卡确定地方政府的个体信用得分和行政体制得分。其中，个体信用得分考虑经济实力、预算表现和弹性、债务负担和或有负债、流动性、财政管理等要素，行政体制得分是对各个国家（或地区）的行政体制进行分析。然后，根据个体信用得分和行政体制得分来获取地方政府的初始评级。最后，再根据其他一些重要因素（如主权级别、政府特殊支持等因素）来获取地方政府的最终级别（见图2）。

图2 标普对其他国家地方政府的评级思路

资料来源：标普

2.标普对美国地方政府的评级思路

标普对美国地方政府的评级思路与对其他国家地方政府的评级思路大致相同，只是将体制因素作为打分卡的一个要素与其他要素并列考察，而并非单独作为一个考察大项对其单独进行打分卡评分。考虑的要素以及权重为：体制框架（10%）、管理（20%）、经济（30%）、流动性（10%）、预算执行（10%）、预算弹性（10%）以及债务和或有负债（10%）

（二）评级步骤、评级要素及评级标准

鉴于标普对其他国家地方政府和对美国地方政府的评级方法和考虑因素较为相似，本文仅介绍标普对其他国家地方政府评级的步骤、要素和标准。

1.个体信用得分

标普对其他国家地方政府的信用评级首先是根据打分卡A确定地方政府的个体信用得分。标普在对于财政、经济、管理和行政体制因素的定性和定量分析基础上，重点关注8个评级要素，对每个评级要素都通过“1”至“5”五个数字来评价，分数越低表明风险越低。

2.行政体制得分

主要通过行政体制的可预见性、财政收支平衡状况、政策透明和政府责任、系统性支持等四个关键要素，来给地方政府所在国家的行政体制进行评分，总共划分六个类别。

3.初始评级确定

从个体信用和行政体制两维角度，通过打分矩阵得到地方政府个体的初始信用级别。

4.最终级别确定

得到初始级别之后，还要考虑一些打分卡中未考虑到的因素，这些因素通常以限制性因素的形式出现。例如：如果流动性得分大于4，那么地方政府的级别上限会被限制在A-；如果流动性得分为5，则在矩阵评级结果的基础上再向下调整两个级别，且不得高于BB+；如果财政管理得分大于4，则在矩阵评级结果的基础上再向下调整一个级别，且不得高于A；如果财政管理得分为5，则在矩阵评级结果的基础上再向下调整两个级别，且不得高于BBB-；如果政府基金连续两个财政年度收支逆差，且逆差绝对数超过支出的5%，其级别最高不得超过A-，若逆差连续存在三年且带来明显的长期问题，其级别最高不超过BBB。此外，对于上级政府的特殊支持，标普也将其作为其中一个额外因素。

对中国地方政府评级体系建设的启示

（一）国际评级机构地方政府评级方法比较

1.穆迪和标普对地方政府评级都使用了定量与定性相结合的方法

所谓定量，指的是利用打分卡对影响因素进行相对定量的确认和计量。定量的方法能够使评级过程容易量化，其标准化的特性也令评级过程容易理解和比较，简化了很多不必要的麻烦，但定量的方法也带来了一定的问题，需要定性判断进行补充。

（1）有些打分卡评价的项目本身就是一个具主观判断性质的问题，评分需要评价者通过主观判断来确定最终分数，在这个过程中难以避免因为评价者主观判断引起的失真现象。

（2）打分卡对于大多数因素的权重处理基本都是按照等权重来进行处理，但现实中这些因素的重要程度不会完全相同，等权重的处理方式会淡化一些重要因素的影响，夸大一些非重要因素的影响。

（3）打分卡中究竟应该包含哪些因素？这是一个非常重要的问题。一般来说，打分卡涵盖的主要是一些共性问题，而对于个性问题无法通过打分卡进行评价。同时，即便打分卡反映的是共性问题，但是影响地方政府评级的共同因素有很多，究竟该选取哪些因素而舍弃哪些因素并不是一项容易的工作，需要在实践中不断总结和更新。

（4）正因为定量判断存在种种缺陷，因此评级过程需要定性判断加以补充。定性的方法主要是对无法量化的因素和共性之外的个性因素作评价，同时定性方法还存在一定的灵活性，可以将突发因素的影响纳入评级过程中，保证评级过程的完整性和全面性。

2.穆迪和标普对地方政府评级主要考虑的因素大体相同，但具体的处理方式有所不同

（1）穆迪和标普都十分关注地方政府的行政体制：穆迪是将行政体制因素纳入整体打分卡，只是将其作为其中一个评级要素；标普则是直接突出行政体制的重要性，将其作为评级矩阵中的一个维度进行处理。同时穆迪和标普也关注经济、财政、治理、债务等关键的地方政府个体因素。

（2）穆迪和标普也非常重视上级政府的支持作用，但处理方式不同。标普是将特殊支持列成打分卡之外的额外因素来对初始评级进行调整，而穆迪则是直接将上级政府的特殊支持作为一个重要因素，单独设立打分卡。

（二）对我国地方政府评级的启示

穆迪和标普作为国际上最著名的两家评级机构，其对地方政府的评级方法在多年的实践中不断完善，已较为成熟，有很强的参考价值。但由于我国地方政府不论是在运行机制方面还是在预算管理方面都有其特殊性，因此在借鉴国际评级机构的具体方法时应有所取舍。

从运行机制来看，美国地方政府更像是一个独立运营的公司，有着相对完整的资产负债表和利润表，评级时可以从财务的角度对其进行评价。我国地方政府由于历史和体制原因，并没有专门的资产负债表和利润表，地方政府的收入和支出、所拥有的资产和债务，均不够透明。尽管近两年地方政府债务问题引起了社会广泛关注，在压力之下一些地方政府公布了预算和债务情况，但公布的频率较低，内容也不够详尽细致，并且每个省的债务统计标准均不得而知。这些因素决定了我国地方政府评级方法没有办法完全按照国外的财务式分析来进行。

对于上级政府的特殊支持，国外地方政府受到支持的力度和可能性均会受到一些因素的限制和影响，上级政府并不会无原则无底线地给予全部兜底保障。而我国地方政府债务截至目前还没有违约案例出现，大家均视地方政府债务由相应的上级政府兜底，这种“隐性背书”的观念深入人心，不论是在债务发行定价上还是在风险评估上均有所体现。对于这种情况，一方面我国的上级政府特殊支持确实要强于许多西方国家，因此在评级时可以将其作为重要因素进行特殊关注；但另一方面“隐性背书”的观念使得地方政府债务不断扩张，不透明下的急速扩张给地方政府评级带来极大的困难。

此外，穆迪、标普的地方政府评级业务开展时间较长，有较长的数据序列，可以通过大样本统计分析来进行违约分析，从而可以根据违约特征来对具体级别进行确认。我国一方面此类数据统计时间序列不够长，另一方面并不存在违约个案，因此根据历史违约特征确定具体级别的路子无法走通。

作者单位：中诚信国际信用评级有限责任公司研究咨询部

责任编辑：罗邦敏 刘颖

参考文献

[1]Moody， 2013， Rating Methodology： Regional and Local Governments.

[2]Moody， 2013， Rating Methodology： US States Rating Methodology.

[3]Standard & Poor's， 2010， Methodology for Rating International Local and Regional Governments.

[4]Standard & Poor's， 2012， U.S. Local Governments： Methodology and Assumptions.

[5]Moody， 2012， Evaluating the Creditworthiness of Chinese Provinces and Cities.

[6]Moody， 2012， Assessing Creditworthiness of Chinese Regional and Local Governments.