印尼防灾信息空间和防灾教育现状考察实录

印尼为世界上最大的群岛国家，处于环太平洋地震带中，有着数百座火山，长期遭受地震、海啸、洪水、火山喷发等诸多自然灾害，而且建国后政治不稳定，经济发展缓慢，造成各类城市基础建设很不完善，无法达到像日本等发达国家的防灾高水平建设标准，因此在这种和灾害共生的环境中印尼有着非常特殊的防灾减灾经验。由大阪大学国际协作中心（GLOCOL：Global Collaboration Center）主办的海外实地研究（Field Study）中就包括调查印尼防灾教育情况，该研究获得专项经费支援，每年选派师生到各个国家进行专题学习调研，以国际化视角发现问题，从实地考察中学习知识。笔者在2013年9月15日至24日随大阪大学吉富志津代副教授参与了印尼防灾社区调查活动，走访了印尼日惹附近的灾区地方政府机关、Gadjah Mada University、COMBINE Resource Institution及各类社区团体，就印尼当地防灾教育的实际情况进行了实地考察，虽然发现印尼有着一些局限和问题，但是针对我国类似地形地区的防灾信息空间建设和防灾教育，仍然有不少值得借鉴和学习的地方。

● 因地制宜、灵活解决问题

印尼的自然条件非常复杂。首先，国家由1.7万多个岛屿组成，造成国土狭长，交通不便，还有5500多条河流，再加上地处赤道附近一年只分雨季和干季，经常在雨季爆发洪水、泥石流，而在干季则旱灾不断。其次，Sumatra、Java、Bali、NusaTenggra、Maluku、Sulawesi和Irian Jaya等地区都是处于环太平洋地震带，仅苏门答腊岛（Sumatra）过去百年间5级以上地震就发生过15次。再次，就是有着130多座活火山，其中75座极其危险，以印尼第二大城市日惹附近的默拉皮火山为例，该火山每隔4年爆发一次，被国际地球化学和火山学协会列为应当加强监督与研究的全球16座火山之一，火山爆发最可怕的是火山碎屑流、岩浆、地震和剧毒气体，接着还有火山灰、泥石流等二次灾害。在2010年10月26日默拉皮火山的喷发中，当地上千人死亡，至今仍然还造成幸存者饱受长期皮肤病、呼吸系统疾病等折磨。虽然火山可怕，但是由于火山爆发频繁带来的优质土壤和矿石资源，使得附近农业和采矿发展迅速，反倒是火山地区人口稠密。另外，还有众多森林地带，旱季易发生火灾，空气污染也造成雾霭连连，而且政治宗教、恐怖袭击、石油泄漏等造成的人为灾害也不少。面对这种复杂的情况，印尼采取的办法就是国家引导，地区自救，再加上寻求各类国际支援，不拘一格地以各类办法积极寻求解决方案。

在官方组织机构上，有着印尼国家灾害管理局（（BAKORNAS PB）和各级地区灾害管理部门负责灾害预防、政策制定、救灾活动、相关机构协调等工作，部分涉及防灾教育、防灾训练等内容，再加上BMKG（Agency for Meteorology， Climatology and Geophysics）和各地的监测机构、媒体中心等各类预警机构。但是很可惜，在实地调查中发现印尼民众很难直接获得国家支援，也很少去直接关注监测预警机构的信息，原因在于地方政府机构经费、人手有限，人均收入偏低的地区连电视等设备都很少，至于用电脑上网、手机上网的费用更是难以承受，信息沟通困难。用于防灾教育的经费有限，大部分经费都是交由政府相关机构和大学，很难落实到受灾一线群众当中，效果相当有限。在日惹的海啸灾区和火山喷发灾区的走访中并未发现有人受过国家组织的防灾训练，防灾手册也并非统一发放。另外，印尼防灾减灾方面的法律欠缺，2007年才通过《灾害管理法》，但落实缓慢，政策制度不完善，政府组织的防灾教育和训练几乎没有，没有相关的防灾教材，应急预案也仅仅是在纸面上，没有具体演练过，也没有关于临时住宅建设、救灾资源储备及调配的详细内容。例如，2010年的海啸和火山的灾区中临时住宅主要是帐篷，而竹制临时住宅则是在灾后三个多月才建设成，数量有限，只能以抽签进行，并且仅有电力供应，自来水、电视、网络是完全不在建设计划当中。

为解决这些问题，首先政府鼓励社区团体进行防灾减灾行动。由于通信交通等基础设施不发达，所以发生灾难后政府援助常不能及时到位，而社区团体填补了这一空白。社区团体可以在政府机构注册，从政府那可以获得一定的信息来源、资金支援和政策支持。社区防灾体系则以志愿者和当地群众为主，采用手机等各类手段进行信息沟通，在防灾上采用的是灵活的土办法，如分派志愿者去某些地点长期进行人为监控，一有情况采用步话机或者手机汇报情况，集中多个社团力量一起商议解决问题。例如，本次采访的CRI（COMBINE Resource Institution）是2001年在日惹成立的较大的NPO，主要进行信息系统开发、信息通信技术的咨询和培训、支援建设当地社区媒体等活动。以该机构为中心，集合5家广播台组建的Jalin merapi系统在灾后物资发放、人员确认等方面起到了非常大的作用。现在该系统扩展到8家广播台，每3个月举行一次例会，互换信息，共同解决问题。

其次，国家同时大力推动志愿者深入一线进行服务，以“自然灾害志愿者项目”为例，该项目由印尼社会事务部发起，已有数万人参加，其中年轻人不在少数。本次走访的Gadjah Mada University为印尼规模最大的学校，学校要求所有大学生必须去社区团体当志愿者，成为学分制课程的一部分。

除上述外，政府还鼓励建立各类博物馆和训练中心，本次走访的几个灾难博物馆都是由NPO或者当地居民自发组织建立的，主要展示灾害中的实物，如倒塌的房屋、动物尸骨、受热变形的摩托车等。虽然条件比较简陋，没有电子化展示设备，山顶上的小型博物馆没有电话、电视，手机也经常没有信号，但是博物馆处于灾区中心，所有来客都能够直接体会到灾难的巨大破坏力，能够起到一定的警示作用，博物馆的运营也和NPO及各类社团紧密合作，积极推广各类防灾信息。走访的防灾训练中心受到联合国、红十字会、JICA国际防灾研修中心等各类机构而来的资金和培训支援，积极开发各类训练活动和演示设备，在灾后重建中也起到了重大作用。比如，在Disaster Center Oasis博物馆中还能见到各类技术的灵活利用，向群众展示紧急医疗救护、地震模拟设备、房屋防震结构化等内容。

● 灵活利用有限的信息通信设施

印象最深的就是当地灵活利用各类有限的设备积极进行防灾活动。由于印尼道路交通建设和通信基础设施建设非常迟缓，印尼政府推行的USO项目（Universal Service Obligation Project）目标是为所有印尼公民提供电力服务以及电话等通信服务，但实际上固定电话拥有率非常低，即便是首都雅加达拥有率也仅一成左右，同时居民证件电子信息化（KTP：Kartu Tanda Penduduk）进展缓慢，日惹各级政府和警察机构都没有官方的居民电子化信息系统，更别说防灾通信专用系统了。由于有线网络的架设昂贵，印尼大力发展手机无线通信，到处都能见到各类小型通信基站，但却难见到加固设施和卫星通信设备，难以抵御大规模的地震、海啸等灾害。

以默拉皮火山为例，政府将火山周围地区分为红、黄、绿三大区域，其中红色区域是高危险区，不许居住，政府不给予任何支援，因此火山附近基础建设更为落后，路边主要是架空电线，也少见固话线路，至于光纤等网络设备更是罕见。虽然如此，但百姓却不愿搬迁，红色区域因此则成为“孤儿区”。当地百姓多采取自力更生、自主经营的模式，大量志愿者和社团为他们提供各类支援。默拉皮火山附近有着数十个广播台，既有社团支援建设的，也有志愿者自主建立的，这些广播台基本上覆盖了所有危险区域，在政府资金不足的情况下能够长期运营得益于当地采用了各类灵活手段，有效地填补了官方管理的空白。其中，Lintas Merapi FM电台就地处默拉皮火山的河流附近，本身就作为监视点长期勘察火山和河水情况，随时可进行灾害预警，同时能够上网获取各类信息，制作防灾节目。作为广播的辅助手段，采用传统的竹筒、扩音器、步话机等各类设备，以该电台为中心形成地区防灾巡视团队，并为孩子们提供防灾训练。由于地区防灾活动深入人心，在2010年10月的默拉皮火山喷发中，sidorejyo村的村民顺利避难，未出现人员伤亡，减缓了人们的精神压力，没有出现抑郁恐惧症等精神症状，这类成效证明平时的平民化、本土化的灵活防灾是非常有必要的。

走访的另外一家Gema Merapi FM Community Radio，是志愿者新设立不到两年的小型广播台，在政府机构注册后获得一定的政策支持，对周围数十公里的地区进行防灾节目广播。以这个广播台为中心，形成一个信息集中的传播场所，能够上网，获得官方政策支援和监测中心的信息，主要由志愿者组织节目，通过手机来电和SMS以及Facebook等SNS服务和听众进行互动，并为当地提供防灾知识、农产品销售等信息。

另外，地方政府机关也在灵活利用各类渠道为防灾做出贡献。在火山喷发灾区的Jumoyo村共有5000左右人口，但村政府的电脑设备都比较简陋，由于没有经费进行居民信息化处理，一直以来都是手写记录所有信息，在2010年受灾后，由CRI等组织的支援建立了信息管理系统，逐步将居民信息电子化，掌握村民健康情况。村内仅有的网吧也是由村政府运营，成为政府经费来源。村办公室、网吧、灾害信息中心和健康管理中心形成了以村政府为首的防灾信息体系，提供各类灾害信息，制作防灾示意图、避难手册，为儿童提供各类防灾训练。

后记

遗憾的是通过走访发现，印尼政府的紧急预案缺乏防灾训练、紧急演练等实际性的内容，在避难场所也没有相关的水电、通信设施，基本上就是等待灾害发生后再临时想办法。印尼在2010年的海啸和火山喷发中通讯中断，无法收发信息，部分地区成为信息孤岛，造成援救迟缓，教训惨痛。由此可见，在提高人民群众集体防灾意识的同时，保持信息畅通和制定可行的紧急预案是非常有必要的，平时就应该做到信息公开提前预防，灾害发生后能有案可循顺利开展救灾。在走访中印象最深刻的是，印尼的社区团体不仅在防灾减灾中起到关键作用，还成为连接GPhUQDnc8JM137KiOYkgTQ==上级政府机构和下级人民群众的重要通道，并且在生态保护、地方经济建设等方面也起到了非常积极的作用，再加上众多志愿者的无私奉献，形成了良好的社会环境。

印尼灵活利用有限的资源开展各类活动，寻求国际支援，积极开展国际化沟通的信息传播，这类经验值得中国经济不发达和地形复杂的地区学习和借鉴。同时，在了解印尼信息空间建设现状之余，值得我们反思的还有，作为一个地区性大国，中国如何负起领袖责任，对这类经济不发达国家，进行覆盖各领域的支援建设。

参考文献：

[1]Handbook for the Utilization of DMAN，http：//www.emergency.am/res/Virtual%20Library/DRR%20resources/Books/eng/DMAM%20Handbook_JICA.pdf.

[2]世界が注目、Jalin Merapi！～メラピ山麓のコミュニティラジオ局ネットワ-ク（Jalin Merapi）の活动について～，http：//www.tcc117.org/fmyy/index.php？e=1974.

[3]日本总务省インドネシア通信レポ-ト，http：//www.soumu.go.jp/g-ict/country/indonesia/pdf/062.pdf.

本文受到教育部人文社会科学研究项目青年基金项目“下一代信息技术支持的教育技术实践监控与评价”（课题号11YJC880159）、东北师范大学哲学社会科学校内青年基金团队项目“文化公平观与完善公共文化服务体系建设研究”（课题号12QN043）、教育部留学回国人员启动基金“信息技术深层整合教学结构及教育信息化演变机制研究”，以及国家社会科学基金项目青年项目“日本NHK电视台对重大突发事件舆论引导及对应机制研究”（课题号12CXW020）的资助。