当代中国政党与国家政权机关互动关系的法治化研究

在中国共产党的领导下，推进当代中国政党与国家政权机关互动关系的法治化，是建设社会主义法治国家和廉洁政治的必然要求。党的十八大报告指出，要“全面推进依法治国”，“加快建设社会主义法治国家”，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，“反对腐败，建设廉洁政治”；习近平总书记明确提出“把权力关进制度的笼子里”。当代中国，以党的十八大精神为指导，推进执政党、参政党与国家政权机关的互动关系的法治化，是实现国家一切工作法治化的核心命题，事关有效增进执政党、参政党与国家政权机关之间的正能量集聚和交换，有利于持续推进社会主义法治国家建设和廉洁政治建设，有利于巩固中国共产党的领导和执政地位，有利于巩固各参政党的参政地位，有利于巩固人民当家作主的政治地位。

一、政党与国家政权机关

互动关系法治化的主要价值

政党与国家政权机关互动关系法治化，是指对执政党、参政党与国家政权机关的相互关系进行依法规范、依法调节的过程和结果。执政党领导国家政权机关建设和协调运转，依法执政；参政党参加国家政权，依法参政；国家政权机关依法对政党及其活动进行立法规范、依法管理、司法监督、法定问责。

政党与国家政权机关互动关系法治化，是正确处理党和国家的关系、切实贯彻依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的必然要求。党的十八大报告指出，“法治是治国理政的基本方式”。依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，建设社会主义法治国家是中华人民共和国宪法规定的国家建设和发展目标。法治与富强、民主、文明、和谐、统一等共同构成了中国国家建设目标。执政党对国家政权建设和运作的领导、参政党对国家政权的参加和对国务政务的参与，不是执政党、参政党的一党私事，不是单纯的党内事务，无论就过程还是结果而言，都是介于党务、国务、政务之间，是兼具党务、国务、政务性质的公事。因此，国家有必要对此进一步加强立法规范。

政党与国家政权机关互动关系法治化，是执政党依法执政、参政党依法参政，正确处理党政关系，巩固共产党的领导地位和执政地位的客观需要。执政党依法执政、参政党依法参政，所以执法主要是国家宪法和国家的全部法律。同时，执政党执政、参政党参政，最好能够用共产党执政法、参政党参政法来加以规范，这是避免执政党执政失误、参政党参政失误的有力保证，是预防和阻止执政权、参政权变质异化甚至腐败的有力保证，是建设廉洁政治的务实选择。

政党与国家政权机关互动关系法治化，是正确处理党和人民的关系、增强政党和国家政权的群众基础、不断实现人民当家作主的本质要求。党和人民的关系是非常生动的政治关系，但是，同样是能够用法律加以规范的政治关系。当代中国的一切政党都是为人民服务的政党，是人民的服务者。执政党更是来自于人民、扎根于人民、服务于人民。人民群众有参加政党的权利，也有不参加政党的权利；有参加执政党的权利，也有参加参政党的权利。因此，政党成为人民群众表达意愿、集成智慧、增进共识、协调利益、促进当家作主的组织。

二、政党与国家权力机关

互动关系法治化的基本要求

执政党领导国家政权建设和国家政权机关协调运转，意味着执政党对国家政权建设和国家政权机关协调工作具有领导权，这种由执政党行使的领导权不是从天而降的，是在中国新民主主义革命、社会主义革命、社会主义建设和改革发展的历史中形成的，是在执政党领导国家和社会的实践中进一步发展和巩固的。

在建设社会主义法治国家进程中，执政党不但要依法领导、依法执政，而且应该通过依法领导、依法执政带动依法治国、依法行政。

执政党行使好对国家和社会的领导权是一种法定权利、社会责任、政治义务。执政党的领导权不意味着执政党具有凌驾于国家政权机关之上的法外特权，不意味着执政党具有凌驾于人民头上的特权，不能因为掌握领导权就改变执政党的工具性质，执政党是人民当家作主的政治工具。邓小平同志指出：“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。共产党——这是工人阶级和劳动人民中先进分子的集合体，它对于人民群众的伟大的领导作用，是不容怀疑的。但是，它之所以成为先进部队，之所以能够领导人民群众，正因为，而且仅仅因为，它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”[1]这种确认不是停留在用观念确认观念上，而是体现在领导体制、执政体制和国家政权体制上，体现政权运作实践中。

执政党的领导权不是无边无际、为所欲为的，是有边界范围和法度制约的。这个边界范围和法度具体包括以下几方面：一是执政党领导人民制定宪法和法律，执政党必须在国家宪法和法律范围内活动，这是宪法和执政党的党章都有规定的；二是执政党的党章及其党内法规（比如中国共产党党内监督条例、中国共产党纪律处分条例、中国共产党党员领导干部廉洁从政准则等）；三是体现社会主义核心价值体系本质要求的社会道德规范。对像“文化大革命”那样既违法、又违背党章和社会主义道德规范的动乱，党和国家都必须有所设防。当代中国，离不开共产党的领导权，但是，必须有充分健全的法度预防政党领导权特别是身居领导职务的个人权力的失控。要防止公仆变主人。恩格斯在高度评价巴黎公社所采取的两个可靠的预防办法时指出：“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主宰——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的——公社采取了两个正确的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资。公社所曾付过的最高薪金是6000法郎。这样，即使公社没有另外给代议机构的代表规定限权委托书，也能可靠地防止人们去追求升官发财了。”[2]建议在宪法中充实有关规范共产党领导的条款，或者由全国人民代表大会及其常务委员会依据立法法，适时启动规范党和国家关系的立法程序，制定共产党领导权行使法或共产党执政法。

参政党在国家政权机关依法参政、发挥作用。参政党与国家政权机关的关系，表现为两个方面：一是参政党对国家政权及国家政务的参加和参与，即“四参”或“一参加三参与”——参加国家政权、参与国家大政方针和国家领导人选的协商、参与国家事务的管理、参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。二是国家对参政党的依法管理。建议制定参政党国家政权参加法或参政党参政法。

国家政权机关依法对政党及其活动进行立法规范、依法管理、司法监督、法定问责。执政党对党要管党、从严治党具有高度的认知和共识，但还必须增强对国要管党、依法治党的认知和共识。

全国人民代表大会及其常务委员会根据立法法的规定，加强政党立法工作，有利于进一步健全和完善中国的政党法律体系。执政党和参政党的党员、人大代表如何在人民代表大会制度实践中发挥作用？执政党的党组如何在国家政权机关运作实践中发挥作用？这需要国家法律和党内法规分别作出具体规范。

各级政府依法对政党及其活动进行行政管理。政党参与国家和社会活动不能不涉及到行政管理，政府依法对此进行管理和公共服务，诸如党产党资、党报党刊、党务干部的参公管理、对政党组织的集会、游行、示威活动的行政管理等。这是促进政党政治有序发展的行政保证。

深化司法体制改革，促进司法公正。在加强执政党对司法工作的领导的同时，加快探索司法机关依法对政党违法案件进行依法检察和依法审理的机制。进一步探讨通过在法治框架内对政党违法行为进行法律诉讼调节的有效机制，避免政党党内矛盾和党内纠纷、党际矛盾和党际纠纷激化，避免“文革”那样的动乱祸乱国家、危害社会、殃及人民。

执政党、参政党举办的媒体、国家举办的舆论工具和社会媒体，依法对政党、对国家政权机关及其活动进行监督。有必要总结“政府信息公开法”的立法和实施经验，加强体现建设社JUh+srtp/KH+/vj+9mLZJt/YLSh+QLIwaDYrpS2ht54=会主义法治国家要求的信息公开与责任基本法和权力公开运行专门法律法规的建设。

三、政党与国家政权机关

互动关系法治化的实现路径

树立以马克思主义权力观为指导的政党与国家政权机关互动关系法治化理念。按照体现人类政治文明发展规律、中国特色社会主义政治发展道路和人民当家作主的国家政权本质、当代中国政党与国家政权机关互动关系法治化实践需要的要求，在制度设计和权力运行实践中，坚持权为民所有、权为民所赋、权为民所用、权为民所监、权为民增益。政党与国家政权机关互动关系法治化，关键是根据党领导人民当家作主、建设社会主义法治国家的本质要求，把权力关进制度的笼子里，将权力置于党和人民监督的阳光下，使权力之车行驶在社会主义法治的轨道上，坚持依法治权、民主治权、科学治权、合法授权、透明行权、廉洁用权，推动党权、国权、民权关系文明成果的法治化，确保公共权力既能够依法有所作为、造福人民，又能够依法受到监督、难以为害。

加强政党立法，健全政党法制。一是加强对执政党实施领导和执政行为的立法。执政党行使领导权不是无法无天、无法可依，应该也能够由人民当家作主的社会主义国家的法律加以调节和规范。事实上已经有了调节和规范执政党领导权的立法实践。中华人民共和国宪法中有涉党内容，有对领导权的明示文字；中华人民共和国高等教育法第三十九条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”这是关于党在“国家举办的高等学校”中的领导权的立法条款；公司法第十九条规定：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”这是在企业法中的涉党立法条款。根据中共中央办公厅2012年印发的《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》，规定了非公有制企业党组织的功能定位。其地位作用是，非公有制企业党组织是党在企业中的战斗堡垒，在企业职工群众中发挥政治核心作用，在企业发展中发挥政治引领作用。其主要职责之一是“教育党员和职工群众自觉遵守国家法律法规和有关规章制度，引导和监督企业合法经营，自觉履行社会责任”。有了这些涉党立法实践经验，可以进一步加强关于执政党对国家和社会的领导权的立法以及执政党在国家政权机关进行活动的立法。领导推动对执政党巩固和制约领导权进行国家立法，这是党的先进性的重要体现。二是加强对参政党的参政行为的立法，促进参政行为做到有法可依。国家立法机关加强对参政党进行“四参”（或“一参加三参与”）的立法，一为保障和发展参政党的参政权；二为规范和制约其参政权。三是加强党际关系立法，制定中国共产党领导的多党合作和政治协商法，促进执政党与参政党关系的法治化，提高中国特色社会主义政党政治的法治化、廉洁化、优质化水平。

深化执政体制改革和参政体制改革，以政党执政和参政体制改革推动国家政治体制改革。一是通过改革克服影响中国特色社会主义政党制度有效运作和优势发挥的体制性障碍，进一步健全和完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，在巩固执政党的领导权和执政地位的同时，巩固和发展参政党的参政权和参政地位，在适当保持非对称性的同时，克服党际体量过分悬殊可能带来的弊端，促进政党协调发展。二是以文明执政作为执政体制改革取向，进一步改革完善执政党进入国家政权、执掌国家政权命脉、领导政权运作过程的方式和途径。在执政党领导制定国家和社会发展的大政方针、提出立法建议、推荐重要干部、监督政权运作实践中，更好地坚持依法执政、科学执政、民主执政，更好地体现以德兴政、服务优政和廉洁勤政，为人民当家作主提供合乎法律、合乎规律、合乎道德、合乎民意的领导和执政服务。三是以文明参政作为参政体制改革的取向，促进参政党依法参政、科学参政、民主参政、以德参政、廉洁参政，为人民当家作主提供具有中国参政党特色的政治服务。四是通过改革，促进执政党的领导权和执政权、参政党的参政权和监政权、人民当家作主权在社会主义法治国家政权结构中的有机统一和有效实现。五是通过改革进一步实现党的领导权、人大立法权、政府行政权、司法机关司法权和各监督主体的监督权的科学分工与有效合成，实现决策权、执行权、监督权等权力运行的流程优化和结果优化，实现国家权力的所有权、占有权、使用权、支配权和收益权的合理分离与有机结合，提高政党与国家政权机关互动关系的法治化水平，以政党与国家政权机关互动关系的法治化促进法治型政党、法治型国家、法治型政府、法治型社会建设和廉洁型政党、廉洁型国家、廉洁型政府、廉洁型社会建设的相辅相成。

参考文献

[1]邓小平.邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994：217-218.

[2]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第22卷[M].北京：人民出版社，1965：228.

（作者系苏州大学政治与公共管理学院教授，博士生导师）

责任编辑：张功杭