江苏光伏产业发展面临的困境及出路

光伏产业是重要的战略性新兴产业。发展光伏产业对调整能源结构，推进能源生产和消费方式变革，促进生态文明建设具有重要意义。通过前几年的快速发展，江苏已形成了较为完整的光伏产业链，在国际国内市场中具有举足轻重的地位。2011年以来，光伏产业发展面临多重困难。最近，国家出台了一系列促进光伏产业健康发展的政策，江苏应把握政策利好契机，统筹兼顾、综合施策，加快产业结构调整和技术进步，积极拓展国际国内应用市场，着力提升产业竞争力。

一、当前全球光伏产业发展态势与特征

在经历了2003-2010年的爆发式发展之后，近两年，全球光伏产业发展呈现出一些新的态势和特征。

传统市场国家大幅削减光伏补贴。光伏产业发展很大程度上依赖于政府的政策扶持和补贴。随着欧洲债务危机的持续发酵，2011年2月，世界领先的光伏产业领导国德国率先下调了光伏上网电价，意大利、西班牙、英国、法国等其它欧洲各国纷纷跟进。2010年，光伏装机增速最快之一的捷克，更是提出了包括征收26%的“太阳能税”在内的一系列针对光伏电站投资的惩罚方案。刚进入2012年，在中国宣布降低太阳工程补贴标准几乎同一时间，欧洲多国也宣布光伏补贴削减计划。德国政府从2012年3月9日起将补贴降低29%之多，从5月起开始每月都降低一定百分比，从7月1日起10MW以上的工厂得不到任何补贴。英国宣布，将向光伏安装户回购电力的补贴由每千瓦时43便士调降至每千瓦时21便士。欧洲是最大的光伏应用市场，占据了全球四分之三的份额。欧美各国大幅削减光伏补贴，给太阳能产业发展蒙上一层阴影。

市场呈现多元化趋势。受欧洲各国下调光伏补贴的影响，其所占全球市场比例不断下降，但欧洲市场在全球市场中的龙头地位不会有根本变化。与传统市场发展趋缓相反，其他新兴市场却在快速崛起，全球市场越来越呈现多元化趋势。首先，我国自2011年以来陆续出台了一系列鼓励光伏系统应用的政策措施，极大地鼓励了国内光伏系统项目安装的积极性。2012年，全国新增装机量约为4.5GW，同比增长66%，约占全球市场份额的14%。其次，日本自福岛危机之后加大了对可再生能源的补贴力度，《光伏补贴法案》自2012年7月1日起正式实施，光伏项目投资积极性很高。最后，2012年，美国装机量增加至3.2GW，发展速度惊人。专家预测，2012年，亚太地区光伏装机量占全球市场的比重将提高到26%，欧洲市场占据全球市场的份额将下滑至48.5%，未来美、中、日将会取代传统的欧洲国家，成为全球光伏装机量最多的国家。此外，东南亚、非洲、拉丁美洲等地区的安装市场也积极启动，发展潜力较大。

成本下降带动了系统安装量的提升。近年来，光伏产品价格一路下跌。2010年9月，125毫米的硅片价格为2美元/片，如今跌至0.6美元/片；多晶硅也由两年前的55美元/千克跌到现在不足18美元/千克；2010年5月，组件价格是1.3美元/瓦，现在下降到0.7美元/瓦。制成品价格的大幅下跌使系统安装成本明显下降，以前光伏组件（含硅片等原材料）占整个电站成本的60%以上，现在则只有40%左右了。以美国为例，2011年，光伏系统的平均安装成本比2010年下降了11%到14%；2012年上半年，加州地区又比2011年下降了3%到7%。成本下降带动了光伏安装量大幅攀升，2011年，全球总装机容量达到24GW，增长了24%。2012年，各主要市场国家的安装量继续攀升，如德国在2012年初预计当年新增装机量目标是2.5-3.5GW，但结果却出人意料地达到了破纪录的8GW。

贸易争端此起彼伏。由于我国光伏产业具有竞争优势，在全球可再生能源市场中占据主要地位，近年来，不少国家和地区开始对本国、本地区的光伏产品采取贸易保护措施，对我国光伏产品开展反补贴、反倾销调查。2011年10月，美国率先对我国发动“双反”调查。2012年10月11日，美国商务部宣布了终裁结果，反倾销税率为18.32%-249.96%，反补贴税率为14.78%-15.97%。2012年9月，欧盟委员会发布公告，跟风对中国光伏电池发起反倾销调查，这是迄今对我国最大规模的贸易诉讼，涉案金额超过200亿美元，折合人民币近1300亿元。虽然目前欧盟尚未作出裁决，但对我国光伏产业发展影响巨大。前不久，印度也宣布将对原产于马来西亚、中国、中国台北和美国的太阳能电池组件进行反倾销调查。虽然近年来我国光伏产业新兴市场发展迅速，但是却面临着各种各样的壁垒，市场开拓难度加大。预计未来一段时间内，我国光伏产业仍将受到国际贸易保护主义的挑战，生存条件会持续艰难。

二、江苏光伏产业发展面临空前困难

光伏产业是江苏战略性新兴产业的重要组成部分，已形成完整的产业体系，从多晶硅原料到电池组件生产，再到终端的光伏电站建设，我省的企业都有涉足。2011年，江苏太阳能光伏产业实现销售收入2689.9亿元，约占全国的三分之二。但2012年以来，受多种因素影响，产业发展遭遇空前困难，主要表现在以下几个方面：

价格大幅跳水。光伏组件从2011年的平均每瓦1.5美元降至目前的0.7-0.8美元。2012年1-10月，光伏产业产品价格持续下跌了48.9%。虽然企业的出货量增加，但产品价格的急剧下跌造成企业营业收入锐减。根据我省四家主要光伏企业（阿特斯、天合、韩华、中电电气）的财报，四家企业共计出货量为3.5GW，与2011年同期基本持平，但实现营业收入32.5亿美元，同比下降了34.4%。

企业经营困难。一方面，企业资产负债率普遍偏高。省内几家主要光伏上市企业总负债超过600亿元，平均负债率在70%以上，其中，天合光能为67.57%，阿特斯为79.47%，尚德接近85%。过重的债务负担给企业正常经营造成严重不利影响。另一方面，企业融资更加困难。在当前整个产业“不景气”的情况下，金融系统已将光伏产业列为“高危”行业，纷纷收缩贷款规模，从严放贷，造成企业融资困难、融资成本加大。

生产出现停滞。江苏近千家光伏制造企业，有近半处于停产状态，大型企业也严重开工不足，员工下岗或待工。徐州中能硅业受到国外多晶硅生产企业倾销挤压，目前，库存7000吨，生产已处于停滞。尚德目前已进入破产程序。

三、多管齐下，促进江苏光伏产业健康发展

2012年12月19日，国务院常务会议研究确定了促进光伏产业健康发展的政策措施，这对于困难重重的光伏产业来说无疑是重大利好。中国光伏产业联盟预计，2013年，全球新增光伏装机容量达35GW以上，其中，欧美市场约占全球的40%-50%；中、美、日将贡献近45%的新增市场装机量，其中，中国新增装机量将达到8-10GW，同比增长122%。如何把握政策利好的契机，促进江苏光伏产业健康发展，是我省面临的一项迫切任务。

科学制定光伏发电规划并严格落实。最近，国家扶持光伏产业的政策陆续推出。2012年12月，财政部拨付70亿元资金，支持启动光伏发电应用示范3157兆瓦，示范项目原则上要在2013年6月底前建成。据悉，“十二五”规划关于光伏发电的总装机容量或将从21GW再次上调至40GW。江苏省作为光伏大省，要抓住有利契机，抓紧制定完善光伏发电规划，并积极争取在国家总体规划中占据较大份额。由于统筹规划滞后，我省光伏产业要素配置效率不高，重复建设现象比较严重，13个地级市均建有光伏产业园，大型光伏企业只有20多家，其余数以百计的均是中小企业。此外，由于缺少太阳能资源基础数据，光伏发电企业仅根据气象站观测资料进行估算，造成一些电站建成后实际发电量远远低于计划的局面。建议我省对太阳能资源情况进行一次全面普查，在此基础上制定光伏发电中长期发展规划，以中长期规划指导年度计划，以年度计划指导项目核准，避免一哄而上，培育持续稳定的光伏发电市场。另外，要注重光伏发电规划与配套电网规划的协调，建立简捷高效的并网服务体系，为未来大规模的光伏应用奠定基础。

集成政策帮助企业摆脱困境。虽然当前的发展遭遇困境，但光伏产业是关系国家能源安全的战略性产业，发展前景十分广阔，政府应集成政策帮助企业摆脱困境。一是简化各种行政审批手续。目前，涉及到光伏电站项目的有发改、住建、财政、工信、市容、电网等多个部门，企业要办理各种审批手续，疲于应付，无所适从。建议光伏系统项目由发改部门负责立项审批（小于一定规模的采用备案制），由住建部门负责工程建设监管，由财政部门负责补贴发放。同时，将光伏发电项目审批纳入各级政务服务中心，实行“一个窗口对外”。二是帮助企业解决融资困难。建议政府加大与银行的协调力度，研究光伏项目的金融支持方案，对于有订单、有市场、效益较好的企业，可以采取封闭式贷款、专款专用的方式，帮助企业解决融资难题。三是改进电价补贴方式。目前，江苏光伏发电上网电价高于标杆电价部分暂在省出台的电价附加每千瓦时一厘钱中解决，但电价附加补助资金的审核、拨付严重滞后。建议简化补贴发放流程，改进补贴方式，省里留成部分可先行发放，国家返还部分省里也可先行垫付、年终结算，以缓解企业资金困难。

加快建立健全光伏产业的技术标准体系。完善的产业技术标准可以有效防范出现劣质产品、原材料资源浪费、过度竞争甚至产能过剩等问题。我国在产业技术标准体系方面长期滞后，与光伏大国地位不相称。为了保证光伏组件的质量和安全性，美国和欧洲均制定了一系列标准进行规范，如美国的UL标准、欧洲的TUV标准等，不但保证了产品质量，更为国外产品设立了隐性市场门槛。国务院明确提出要建立健全技术标准体系，兄弟省份已着手开展这方面的工作。如浙江成立了太阳能光伏标准化技术委员会，积极跟踪国家和行业标准制定、修订计划。江苏作为光伏大省，有能力也有责任率先实践。对一些江苏急需、又有江苏产业特色的相关技术要求积极申报各级标准，同时，鼓励和帮助企业将水平领先、有市场前景的新产品新技术申报国家、行业标准。通过提高技术标准门槛，加快淘汰落后技术和低劣产品，从根本上解决产能过剩问题，为行业的持续健康发展创造良好的环境。

加大对基础性、前瞻性技术创新的支持。技术进步是降低光伏发电成本，提高光能利用效率，促进光伏产业发展的核心因素。要积极引导企业、高校和科研院所加大以终端市场为重点的光伏产业技术研发，特别是电池转化率、发电储能技术、智能电网、家庭能源系统技术等基础性研究，降低成本，提升能效，增强稳定性，加快光伏发电走向平价电力的进程。适时设立专项研发基金，支持产业技术研发和成果转让。加大知识产权保护力度，坚决打击侵害知识产权的行为，为企业自主创新提供法制保障。

利用市场“倒逼机制”整合产业链资源。我省已形成了较为完整的光伏产业链，在硅料硅片、电池组件和系统集成三大板块中都拥有实力较强的龙头企业。在当前不景气的市场环境下，要遵循市场规律，下决心淘汰落后产能，剥离不良资产，推动兼并整合，进一步做强做大龙头企业。一是鼓励“走出去”，转化一批。鼓励有实力的企业创新商业模式，有效规避贸易摩擦。对于企业境外投资电池及组件生产、光伏电站等项目，积极给予支持和服务，以带动我省光伏产品出口。二是推动重组改造，调整一批。坚持利用市场机制，鼓励企业进行兼并重组（如债权人重组负债企业，优势企业重组劣势企业，骨干企业重组中小企业），通过延长产业链条，提高产品附加值，增强企业市场竞争力。三是坚决关停落后，淘汰一批。借助建立健全技术标准体系、加强市场监管、对关键设备实行强制检测认证、发布光伏产品指导目录等政策措施，进一步提高准入门槛，逐步淘汰落后产能。严格控制新上单纯扩大产能的多晶硅、光伏电池及组件项目。

加大对分布式发电的扶持力度。自给式太阳能产品进入公共设施和家庭是我国光伏产业发展的方向。江苏应顺应趋势，加大对分布式光伏应用市场的培育，使我省的产能及应用与在全国所占的比例相匹配。一是开展分布式电站的试点工作。积极鼓励体育馆、文博馆等综合性建筑体、大型厂矿企业、成片的保障性住房建筑小区等带头安装使用光伏发电系统。鼓励单位、社区和家庭应用太阳能发电。深入开展新能源示范城市、绿色能源示范县、太阳能示范村评选。通过典型引路和示范作用，由点带面，促进光伏发电市场发展。二是加强对分布式发电的建设管理。比如，住建部门应牵头对建筑物进行统计、归类、分析，解决分布式光伏项目屋顶资源难以获取的矛盾。又如，加紧对光伏发电工程设计、施工、监理人员进行系统的光伏发电知识培训，提高管理能力。三是加强分布式光伏发电的合同管理。明确各项收费标准和结算方式，探讨由投资补贴转变为电价补贴的具体实施细则，做到开发商、电网企业和用电单位多赢，真正实现“用户侧并网，自发自用，余电上网，电网调剂余缺”。

及早研究制定欧盟“双反”应对预案。近期，我国光伏产品在国际上频频遭遇贸易战，美国的“双反”仅针对电池环节，企业还能通过将这一环节海外代工的方式进行规避。欧洲这次反倾销调查包括中国的硅片、电池、晶硅组件，几乎是全产业链的“双反”。而且，欧洲是目前全球光伏产品的最大应用市场，也是中国光伏产品出口的主要地区，2011年，中国光伏电池对欧出口金额204亿美元，约占同期出口总额的73%。因此，如果应对不力，欧盟的“双反”对我国的光伏产业很可能造成灭顶之灾。国家非常重视欧盟的“双反”立案，正在积极斡旋。但是我们不能将希望寄托在欧盟放弃“双反”的基础上，而应主动筹划，加快研究制定应对预案，支持帮助企业开展“双反”应诉，妥善解决分歧和摩擦。

充分发挥行业协会的作用。在国外成熟的市场经济社会中，行业协会是一种重要的经济治理方式，是沟通政府与市场之间联系的桥梁，是市场的润滑剂和减压阀。其主要作用，一是为企业及行业提供服务，二是影响、协助政府立法及制定产业政策，三是协助或受政府委托履行相关管理职责，协调行业利益与国家利益。随着我国市场经济体制的不断完善，行业协会的协调、组织、配合功能也将进一步扩大。我省光伏产业协会成立于2008年11月，现有团体会员173个，个人会员25名。协会成立以来，在为企业提供信息交流和产品展示，为政府部门提供决策咨询，组织行业标准规范制定，建设光伏产业公平贸易预警平台等方面做了大量工作。为更好地发挥协会功能，我省可借鉴国外经验，进一步理顺政府与协会之间的关系，把适宜于协会行使的职能委托或转移给协会，充分发挥协会在信息反馈与交流、资源共享、行业协调、创新服务、秩序规范等方面的桥梁纽带作用。鼓励协会完善自律机制，督促协会健全各项自律性管理制度，完善行业自律和信用约束机制，规范会员行为，维护公平竞争的市场环境。

（徐山瀑：江苏省政府研究室主任；金世斌：江苏省政府研究室经济发展研究中心主任、副研究员；古晶：江苏省政府研究室经济处主任科员）

责任编辑：戴群英