深化改革的顶层设计及其科学化与具体化

党的十八大报告强调指出，应继续“解放思想、改革开放、凝聚力量、攻坚克难”。“改革”提到了86次，其中两次提到“全面改革”，5次提到“深化改革”。最近，习近平总书记又一次强调要加强改革的顶层设计。当前我国的改革已经进入新的阶段，一方面，要求我们提高对改革整体理念的自觉认知；另一方面，我们要积极探讨达成改革顶层设计的共识，并更加有效地加以推进。然而，在改革和发展理念上，新一轮的改革需要“自上而下”和“自下而上”两股力量形成合力，以更加有效地推进。直言之，深化改革既需要顶层设计，又需要科学化与具体化。

一、党和国家领导人提出并善用“顶层设计”观念

马克思主义认为，理论来源于实践，指导实践。不断坚持执政理念创新、理论创新、实践创新、发展创新、自觉创新，一向是我们党的优良传统和工作作风。自党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的领导集体把系统科学及其相关领域术语——“顶层设计”的思维方式创新地用于持续深化改革及中国特色社会主义宏伟事业进程中。“顶层设计”这个具有创新意义和现实针对性的词，在党和国家当前重要文献中出现的频率正越来越高。顶层设计观正是“理论指导实践”，“实践反过来提升理论”在我党执政理念和执政行为中鲜活的运用。顶层设计这种思维模式是自十六大以来党的执政理念和理论创新的一个极其重要的内容，更是科学发展观的一个重要方面。在中国特色社会主义宏伟事业进程中，践行顶层设计观是我们各项事业成功的重要保障。

2010年10月18日，党的第十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中强调指出：要“更加重视改革的顶层设计和总体规划”，明确改革优先顺序和重点任务。在2010年12月中旬召开的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记在讲话中又强调指出：“要加强改革顶层设计”，“在重点领域和关键环节取得突破”，“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”。

2012年5月28日，中共中央政治局就坚持走中国特色新型工业化道路和推进经济结构战略性调整进行第三十三次集体学习。胡锦涛总书记在主持学习时强调指出：要“加强战略谋划和顶层设计”，着力提高我国工业发展质量效益，努力从工业大国向工业强国转变。我国“十二五”规划纲要中也强调指出：“要以更大决心和勇气全面推进各领域改革，更加重视改革顶层设计和总体规划”，进一步“明确改革优先顺序和重点任务，积极稳妥推进政治体制改革”。

温家宝总理在2011年的《政府工作报告》中强调指出：“我们要全面深化改革开放”，“更加重视改革顶层设计和总体规划”。2012年1月31日，国务院总理温家宝主持召开国务院第六次全体会议，强调要“永不停顿地推进各领域改革，加强顶层设计”。

2011年4月29日，李克强同志在主持召开“十二五”国家重点专项规划编制工作座谈会的讲话中强调指出：“注重顶层设计，创新体制机制”，并强调“努力在重点领域和关键环节取得突破”。2011年6月23日，李克强在医改专家咨询委员会全体会议上强调指出：“加强顶层设计，使医改各项政策措施更加科学有效。”2011年11月10日，李克强同志在国务院发展研究中心调研时强调指出：“全面推进各领域改革。既注重顶层设计，又尊重群众首创精神，推动改革开放和转型。”

“顶层设计”一词在党和国家领导人的多次重要场合的讲话中以及党和国家重要文献中频繁出现，这足以说明这个概念的重要性，“顶层设计”作为一个被赋予特殊含义的术语，具有创新意义和现实针对性。

二、深刻理解顶层设计的深刻涵义

“顶层设计”这一概念源自“系统工程学”，原本指运用系统论的方法，从系统全局和高端出发，对工程的各个层次、要素进行总体构想和战略设计。后来，人们把这一理念引入社会科学领域，意在强调规划设计要突出整体战略和理性思维。直言之，顶层设计是一项工程“整体理念”的具体化。就是做事业要从最高层开始，站在一个战略制高点，弄清楚要实现的目标后，一层一层去设计好。从一定意义上说，改革也是一项复杂的系统工程。当代社会，我们看待任何事物都要有系统的观点，社会领域也是这样，改革更是一个系统工程，因此将这个自然科学的理念移植到社会科学领域是完全说得通的，是一个很好的借鉴。这其实是一个决策的问题。党中央提出重视改革的顶层设计，就是要求以战略思维和全局视野，对改革进行统筹考虑，明确改革的整体思路、重点任务、关键领域和先后顺序等，从而全面系统、积极稳妥地推进改革。

当前，中国社会对改革有一种新的期待与呼唤：“改革需要顶层设计”，这是对改革认识与实践的更加深化。“顶层设计”是决策学领域的东西，党中央强调要更加重视改革的顶层设计，有着深刻的现实背景：第一，要全面建成小康社会、完善社会主义市场经济体制，实现现代化，各方面的改革任务还很重，我们必须明确改革的时间表和优先顺序，使改革有序推进；第二，加快转变经济发展方式需要推进政治、经济、文化、社会等各领域的改革，必须整体配套、协调推进，对改革的目标、方式和步骤进行顶层设计；第三，随着中国经济在全球地位的提高，我国国内改革也成为影响全球经济治理的重要因素，需要立足全球政治经济格局的新变化，统筹考虑国际国内的各种条件和因素。因此，“顶层设计”的提出，也是贯彻落实科学发展观的具体体现，是改革进入攻坚阶段的必然要求。

三、顶层设计的科学化与具体化

在改革的攻坚阶段，“顶层设计”意味着政府要为未来中国经济这艘巨轮当好“舵手”，当好“总设计师”。“顶层设计”不同于改革开放初期的自下而上的“摸着石头过河”，而是自上而下的“系统谋划”。当前，我国正处于改革发展的关键时期，改革的艰巨性、复杂性及客观现实要求我们必须在新的高度上谋划改革的方略，强化顶层设计，实现改革从量变到质变的飞跃。中央强调“更加重视改革顶层设计和总体规划”，要求在重要领域和关键环节取得改革的突破性进展，也正是出于对改革特征的新判断，其目的也在于实现改革的新发展。

“顶层设计”对指导我国经济社会发展与改革意义重大。改革开放30多年来，中国经济总量已经超过日本，成为全球第二大经济体。随着经济规模越来越大，影响中国经济发展的因素也越来越复杂、积累的深层次矛盾问题越来越多。如何避免“头痛医头脚痛医脚”，从源头上化解积弊，在重点领域取得突破，必须要有“顶层设计”。毫无疑问，顶层设计的提出，反映了我国执政高层对当下社会深层矛盾的忧虑，对社会发展责任的担当。从系统论的角度说，任何范畴都有自己的层级结构，自然也就会有自己的“顶层设计”。但是，中央此次所提出的改革顶层设计有它的特定含义，而不是一般意义上的概念借用。中央关于这个概念的基本一致表述是：“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。要加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。”“要全面深化改革开放。更加重视改革顶层设计和总体规划，大力推进经济体制改革，积极稳妥地推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，扩大社会主义民主，完善社会主义法制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。”深化改革的“顶层设计”主要是进一步完善上层建筑，保障科学发展，促进科学发展的实践；进一步谋划改革全局，调整改革战略，提高改革整体发展的倍增效果；进一步抓住改革关键，推动改革突破，提升改革的成果。

党的十八大报告强调了“三个毫不动摇”，就是对我们举什么旗帜、走什么道路、坚持什么理论的宏伟顶层设计。“我们必须毫不动摇以邓小平理论、‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持和发展中国特色社会主义。我们必须毫不动摇走党和人民在长期实践中开辟出来的正确道路，不为任何风险所惧、不为任何干扰所惑。解放思想始终是推动党和人民事业发展的强大思想武器，改革开放始终是推动党和人民事业发展的强大动力，我们必须毫不动摇推进改革开放，永不僵化、永不停滞，团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素，信心百倍战胜前进道路上的一切困难和风险。”目前，在中国社会转型的关键阶段，党和国家领导人反复强调“改革顶层设计”，其中的重要意蕴就是强调“改革要有价值高度”，要形成明确的战略目标和根本的动力机制，只有这样，我们在改革42f6289f3b580bdc74b2844e94f0905dda110073b3da45e25f55ed536d211ac3实践中才能坚持社会主义方向，实现社会主义的核心价值体系，形成有中国特色的社会主义“发展道路”。

顶层设计是政治设计。在中国特色社会主义的宏伟事业中，经济建设、政治发展、文化繁荣、社会和谐、生态保护、党的建设等等，诸多方面需要理性、需要统筹、需要科学、需要文化自觉、需要全局观，进行“顶层设计”，这也是当今中国经济社会转型的必要性和必然性所决定的。

顶层设计是一种观念上的思维方式，要求统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。这个词是有现实针对性的，是一个系统内部之间各要素具体化。“顶层设计”的本意是强调自上而下设计的重要性，指的是主体结构和主要模式。有了这个设计之后，才谈得上其他。我们重视顶层设计，不只是“顶层”需要考虑的事。改革需要每个人贡献自己的力量，去设计，去推动，去监督。民主社会中，每个人都有责任去当改革方案的设计师。“顶层设计”需要每个人的智慧。但改革需要自上而下改起，具体地说就是“改革要从领导干部改起”。用领导方式转变加快转变经济发展方式，全面推动伟大深刻的社会变革。如果能把中国特色社会主义宏伟事业的“顶层设计”真正内化为全民族每一个人都从内心滋生的动力，这才是无穷无尽的动力。我们在强调“顶层设计”时，又要重视具体的、科学的详细步骤，应该务实地、具体地、有操作性地分析，而不能空谈泛谈。顶层设计，需要用这样务实的思维将其具体化。否则，再好的制度设计也会沦为一句空话！

〔本文系2012年度河南省哲学社会科学规划项目（2012BZZ007）的阶段性成果〕

（作者系中共河南省委党校公共管理教研部副主任，教授）

责任编辑：彭安玉