建立出版社退出机制的初步构想

[摘要]在法律的框架下，建立和完善出版社退出机制对于出版业的健康发展具有十分重要的意义。出版社的退出可以分为部分退出和完全退出两种类型，并有主动退出和被动退出两种途径，被动退出包括以行政为主导和以市场为主导的双重退出机制。完善并落实出版社等级评估制度是建立以市场为主导的退出机制的主要措施。

[关键词]出版社 退出机制 等级评估 措施

[中图分类号]G231 [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853 （2013） 02-0048-04

随着各出版社转企改制工作的基本完成，出版业步入了“后改制时代”。转企改制为出版社的健康发展创造了更加广阔的平台，也让出版业迎来了前所未有的快速发展阶段。截至目前为止，我国已有出版集团34家，其中上市公司10家，出版业的整体实力得到进一步壮大。但是，如果说体制改革已经大功告成，恐为时尚早。因为，作为改革整体方案设计中的重要环节——退出机制迟迟没有出台，使得一些已经不具备生存能力的出版社依然无法合理地、顺畅地退出，出版社“只生不死”的局面并没有打破，出版业仍然处在一个没有优胜劣汰的封闭系统内。退出机制的缺失已经成为制约我国出版业进一步做大做强的瓶颈，这一问题应该要引起业界、学界的关注，也要得到行业主管部门的重视。

由于没有引入退出机制，出版社没有“出局”的压力，即使在转企改制之后，一部分出版社仍然没有创业的激情，依然没有建立新机制的动力，还在过着不思进取、得过且过的日子，因为不管经营情况如何，照样可以顽强而自在地生存。正所谓“年年难过年年过，年年过得还不错”。甚至连那些基本依靠与民营书业合作、以收取“管理费”为主要经济来源、已逐渐成为一具“空壳”的出版社仍然不言退出。显而易见，这种情况是不正常的。

在法律的框架下建立和完善出版社退出机制，既是完善社会主义市场经济体系的理论要求，也是建立良好出版生态的客观需要，这将有利于出版社深化体制改革和机制创新，有利于优化出版资源配置，有利于营造良好的竞争环境，其意义自不待多言。需要说明的是，已经明确为公益性的出版单位，不在本文所讨论的范围。

1 退出的类型

出版社转企改制的主要目的和任务就是重塑市场主体，建立现代企业制度。建立出版社退出机制就是要将那些出版能力极弱或者已经没有生命力却又占据有限出版资源的出版社清退出场，把有活力、有能力的主体不断吸纳进来，实现出版行业的吐故纳新。

市场主体退出机制是指市场经营者因为出现阻碍继续经营的特定事项而主动终止经营或者依法被强制终止经营，经清算后由行政主管机关核准注销，从而终止市场主体经营资格和法人资格的法律程序和制度[1]。市场退出机制是一个综合体系，依据市场主体退出市场程度的不同，可以分为部分退出市场和完全退出市场两种[2]。出版社的退出也可以分为两种类型。

1.1 退出部分市场

就是对出版社的出书范围和出版活动作相应限制，让其退出特定领域的图书出版业务，而在非特定领域的出版活动则仍然可以照常进行。具体来说，出版辞书、地图、中小学教辅图书、养生保健类图书以及一些专业图书等都必须具有相关资质，达不到资质要求的不能出版这些领域的图书。

各出版社在成立之初，新闻出版总署便对其出书范围作了明确界定，有着明确的专业分工。各出版社根据自己的定位和上级的要求来策划图书选题，使得各社的图书板块特色鲜明，出版社的社名与图书分类呈现对应关系。例如，科技社、少儿社、美术社、文艺社、教育社、古籍社等，从社名就可以看出各社的主攻方向。然而，近年来，由于受到经济利益驱使，很多出版社不顾专业分工，不顾自己是否具有相关资质，只要什么书赚钱、什么书畅销，便扎堆出版，使得 “重复出版”“跟风出版”甚嚣尘上，各社图书的专业分工日渐模糊。这将导致出版业的滞胀，品种过多而精品太少，一方面图书泛滥成灾，一方面是“无书可读”，使得图书市场在表面的饱和中呈现反常的萎缩，同时造成管理上的混乱。

例如，前两年全国2/3以上的出版社都以不同的方式涉足中小学教辅材料的出版，事实上，相当多的出版社并没有从事教辅图书出版的资质，更无编辑出版中小学教辅图书的能力。针对这种情况，新闻出版总署采取了果断措施，于2011年8月17日印发了《关于进一步加强中小学教辅材料出版发行管理的通知》，从出版、印刷、发行、质量、价格、市场等方面明确提出了管理措施和要求。严格出版单位中小学教辅材料出版资质管理，出版单位出版中小学教辅材料必须符合资质要求，不具备中小学教辅材料出版资质的出版单位，一律不得安排中小学教辅材料选题，不得出版中小学教辅材料[3]。

新闻出版总署加强对某一类图书的出版资质审定，让一部分出版社拥有出版该类图书的资质，从另一方面说，就是让其他出版社退出该类图书的出版市场。准入和退出是相对而言的，这是政府加强出版客观管理的重要手段。

出版市场除了执行市场主体准入外，还有市场客体——产品即出版物也实行市场准入。这里有两层意思，其一，是指特殊产品例如中小学教材必须通过审定才能进入市场，国标教材必须经全国中小学教材审定委员会审查通过才能进入教材目录，省编教材也必须经过各省中小学教材审查委员会审定通过后方能进入市场。其二，是指符合质量要求的出版物才能进入市场，即出版物应在内容、编校、设计、印制质量等方面符合法律法规的规定，严重不合格的将运用市场退出机制淘汰出局[4]。例如《关于进一步加强中小学教辅材料出版发行管理的通知》特别提出，对不符合质量规定和标准的中小学教辅材料，由新闻出版行政主管部门依据有关法规，责令停止出版发行、全部召回销毁。

1.2 完全退出市场

退出全部市场也称之为完全退出市场，是指出版社由于自身的某种原因或者违反有关法律法规的规定而主动或被强制终止全部出版经营活动、完全停业的情况。完全退出市场意味着出版社彻底退出，不得再从事图书出版的任何经营活动。这种退出也可以理解为严格意义上的退出。例如，当出版社经营恶化、已经严重亏损或者出版的图书违反相关规定并在社会上造成极其恶劣的影响时，行政主管单位可以撤销其图书出版许可证，让其完全退出市场。

2 退出的途径

2.1 主动退出

如果有出版社愿意主动退出，其实，退出渠道是畅通的，而且手续也较为简单。2011年3月19日公布的《出版管理条例》（修订版）第十八条规定，“出版单位终止出版活动的，由主办单位提出申请并经主管机关同意后，由主办单位向所在省、自治区、直辖市人民政府出版行政主管部门办理注销登记，并报国务院出版行政主管部门备案”。但迄今为止，尚没有一家出版社主动提出退出的先例。

2.2 被动退出

被动退出包括以行政为主导和以市场为主导的退出机制[5]。以行政为主导的退出机制——行政淘汰，是指当出版社的经营活动已经严重违反了国家相关法律法规及政策方针时，行政主管单位责令出版社停办而让出版社退出的一种方式。以市场为主导的退出机制——竞争淘汰，是指出版社转制成企业之后，就必须要成为市场的主体参与市场竞争，必须要面对读者、作者的选择，承担市场竞争的风险，得有勇气和能力承担优胜劣汰的结果。这种退出机制是完全按市场规律运行，是市场竞争的结果。

3 具体的措施

如果是出版社主动退出，自然无需行政主管单位再采取任何措施，只需要依法按程序办理就可以了。而被动退出机制则必须有相对应的具体措施才能让出版社合理地、无争议地退出。

3.1 加强对出版社的监管

我国目前尚没有《出版法》，这一点曾深受众多学者质疑。其实，美国、英国、日本、加拿大、德国等国家都没有一部专门的《出版法》。我国目前实施的《出版管理条例》在一定意义上就扮演着《出版法》的角色[6]。《出版管理条例》“第八章法律责任中”，有多条对出版单位的经营活动作出了明确规定和限制。例如，对于出版社“出售或者以其他形式转让本单位名称、书号；利用出版活动谋取其他不正当利益；擅自中止出版活动超过180日；出版物质量不符合有关规定和标准”等行为，可分别依据第六十六条、第六十七条之规定，“情节严重的，责令限期停业整顿或者由原发证机关吊销许可证”。简言之，就是当出版社的经营活动已经违法或者违反《出版管理条例》的相关规定时，行政主管部门可直接让其退出。

3.2 认真落实年度核验制度

《图书出版管理规定》（2008年5月1日起施行）对出版社的经营活动作出更加具体的约束和更加详细的要求。例如，第四十条规定，“图书出版单位实行年度核验制度，年度核验每两年进行一次”。第四十二条规定，图书出版单位如果存在“出版导向严重违反管理规定并未及时纠正；违法行为被查处后拒不改正或者在整改期满后没有明显效果；图书质量长期达不到规定标准；经营恶化已经资不抵债；存在其他严重违法行为”等情形，则不予通过年度核验。“对不予通过年度核验的图书出版单位，由新闻出版总署撤销图书出版许可证，所在地省、自治区、直辖市新闻出版行政部门注销登记。”

以上两条措施与以行政为主导的退出机制相对应，是建立在依法行政基础上的让出版社被动退出的有效措施。

3.3 完善并落实出版社等级评估制度

由评估而建立的退出机制是一个综合性的规则，不是行政性退出，而是从社会效益和经济效益方面进行评估，对出版社的图书出版能力、基础建设和资产运营等方面进行综合考察，根据出版社整体运营结果实行退出，是建立以市场为主导的退出机制的主要措施。

对经营性图书出版单位进行等级评估是我国出版行政管理改革的重要举措，首次评估是在2008年，原计划两年一次。评估体系在内容设计上包含了全面考察经营性图书出版单位的基本能力、社会效益和经济效益，能够反映出版行业的发展现状和基本要求。“评估指标体系作为一种与资源配置相关联的制度设计，对行业的发展起着重要的规范和引导作用，是一个行业从无序走向有序的标志，是行业发展成熟的标志”[7]。通过评估体系，政府可以在制订规划、出台政策、配置资源等方面，有针对性地帮助不同类型的出版社更好地发展，并促进出版社的优胜劣汰。评估的结果是将参评出版社分成A、B、C、D四类，A类（一级）出版社将获得更好的出版资源，例如，每年申请的书号数量不受限制，同时在重点项目申报、国家出版基金的评定中都能得到额外的政策支持。而对于连续两次被评为D类（四级）的图书出版单位，则将实行退出机制。

3.4 建立预警信息系统

在建立出版社退出机制的过程中，行政主管部门不但要加强事后监管，同时要加强事前提醒，当出版社的经营活动刚出现风险时就应当介入，建立预警信息系统。预警信息系统是承接出版社评估机制与退出机制的中间环节，其主要目的是给那些在经营上存在风险的出版社一个改进的机会。

对出版社而言，建立预警信息系统，年度核验是预警，由评估而引起的退出是最终措施。所以，笔者建议以后对经营性图书出版单位每四年进行一次等级评估，这样评估的结果将更具有权威性，更具有实质意义。另外，评估是一个系统工程，需要一定的周期才能得出结果，如果每两年进行一次，行政主管部门本身、出版社都会觉得时间仓促。

4 事前的准备

4.1 出版社必须是彻底意义上的企业

虽说现在的出版社纷纷说自己已经完成了转企改制，但相当多的出版社的体制改革基本属于浅耕作业，处于“前企业阶段”。出版社由“国有事业单位”脱胎为“国有企业”之后，又秉承了许多国有企业的顽疾。如果不是彻底意义上的企业，即使是推出退出机制，无论是单位还是出版社的员工都感觉不到真正的压力，主办单位和主管部门出面讲好话、打招呼的现象必将在所难免。在对出版社的管理中，条块分割的情况由来已久。新闻出版总署对出版社只进行行业（业务）管理，而行政管理则由各自的“主管单位”承担，即所谓“谁主管、谁负责”。然而，恰恰就是这些“主管单位”时时成为一些“问题”出版社的保护伞[8]。

从报刊退出的经验教训来看，如果报刊已经实现充分市场化，那么退出操作要简单得多；但对于传统事业单位报刊的退出，其过程要复杂和困难得多[9]。

4.2 事先确定拟退出的主体

行政性退出毕竟不是主要手段，由市场来作出选择的退出机制将是出版社退出的主要形式和途径。以市场为主导的退出机制，多采用关、停、并、转等市场化手段。

在大多数时候，出版社的退出并不是“突然死亡”。以下三类情况将作为出版社退出的主体：第一，市场生存能力弱化，既无优质的作者资源，也无畅通的营销渠道，基本依靠与民营书业合作、日渐“空壳化”的出版社；第二，经营不善、长期亏损、负债严重，已经成为主办和主管单位负担的出版社；第三，在上一次评估中被评为D类的出版社。

与事前准备工作相对应，还得有相应的事后处理机制。要重视解决出版社退出之后的各种问题，处理好各种关系，因为这事关社会的稳定与和谐。事后处理机制主要包括人员的妥善安置、债权债务的合理处理等。

建立出版社退出机制，无论是对当下还是未来的中国出版业都具有十分重要的意义。在操作过程中，其诸多细节如步骤、方法、事后处理机制与配套措施等的设计将考验我们的耐心和智慧。优胜劣汰既是生物的进化规律，也是行业发展的必由之路。即便是完整的退出机制出台之后，仍然没有一家出版社符合退出条件而退出，这也恰恰说明了因为有退出机制的存在而促使每一家出版社都发展得更好了，说明出版业进一步壮大了，或者这也是出台出版社退出机制的作用和目的所在。

注 释

[1]夏秀渊.我国市场退出机制的缺陷及对策研究[J].商业时代，2009（3）：50

[2]陈春建.对市场主体退出制度中几个基本问题的思考[J].工商行政管理，2004（12）：21

[3]杨晓芳.中小学教辅材料出版发行管理亟待加强：访新闻出版总署出版产业发展司负责人[J].中国出版，2011（8，下）：3-4

[4]黄先蓉.我国出版客观管理的现状、问题及对策研究[J].出版科学，2008（3）：13

[5]谭云明，栾明月.试论我国报刊退出机制的建立与完善[J].新闻界，2007（1）：13

[6]黄先蓉，周莹珣.中外出版业宏观管理体系比较研究[J].新闻前哨，2008（9）：28

[7]朱胜龙.出版单位等级评估将促进优胜劣汰[J].出版参考，2008（10，下）：12

[8]马业.退出为何这样难[J].新观察，2006（6）：20

[9]刘继杨.从两家报纸的“退出”看报刊退出机制试点的经验教训[J].中国记者，2010（4）：78

（收稿日期：2012-11-20）