论国有企业的战略性调整与分类改革

【作者简介】

黄群慧，中国社会科学院工业经济研究所党委书记、副所长、研究员、博导，中国企业管理研究会副会长。

研究方向：工业化与工业现代化、企业成长与战略管理、国有企业改革与发展、管理理论。

主要著作：《企业家的激励约束与国有企业改革》，《工业大国国情与工业强国战略》，《中国工业化与工业现代化问题研究》等。

摘要 经过30多年改革与发展，国有企业在经济布局、政企关系、经营机制、经营绩效等方面都取得了巨大成就，但仍存在改革不到位的问题。究其原因，国有企业存在“使命冲突”和国有企业领导人“角色冲突”的“双重冲突”问题，使得国有企业进一步改革难以落实到操作层次。国有企业可分为“公共政策性”、“特定功能性”和“一般商业性”三类进行分类改革与治理，国有企业领导人员管理可由“集中统一管理”逐步转向“分层分类管理”。

关键词 国有企业改革 分类 角色冲突 使命冲突

改革开放之初，我国改革的重点从农村转向城市，国有企业改革逐渐成为我国经济体制改革的中心环节。近年来，伴随着社会经济形势的变化以及国有企业最初改革目标的实现、国有企业的整体良性稳定发展，国有企业改革在整个经济体制改革中的“中心”地位已经较少被提及。但是，国有企业面临的国际国内环境日趋复杂，国有企业改革与发展中既存在一直未解决的深层次问题，也出现了新形势下的新问题。党的十八届三中全会指出，要发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力，推动国有企业完善现代企业制度，这必将带动国有企业改革与发展进入一个新的时期，需要有新的理论思考。

国有企业改革的成就与问题梳理

30多年的国有企业改革与发展取得了巨大成就，具体可以概括为经济布局优化、政企关系优化、经营机制优化、经营绩效优化四个方面。从国有经济的布局和结构方面看，在市场经济体制逐步建立的大背景下，国有资本也渐渐从一般生产加工行业退出，更多地集中于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，在新时期的国民经济中发挥主导作用。据国资委统计，在39个工业行业中，有18个行业国有企业总产值占比低于10%。①从政府和国有企业关系方面看，我国已初步建立起有效的国有资产管理体制，改变了过去“五龙治水”、普遍“内部人控制”的现象，国有资产最主要的部分（主要是经营性的资产）得到了比较规范的管理，财政预算不再安排用于补充国有且有资本金性质的支出和经营性亏损，政府的公共管理职能和出资人职能初步分离。从国有企业经营机制方面看，大部分国有企业已经进行了公司制、股份制改革，建立起了现代企业制度，公司治理结构逐步规范。全国90%以上的国有企业完成了公司制、股份制改革，中央企业的公司制、股份制改革面由2003年的30.4%提高到2011年的72%。②从国有企业经营绩效看，国有企业发展质量和运行效率得到了提升，竞争力有了很大增强，国有经济已经摆脱困境，对经济社会发展的贡献进一步显现。以下统计数据清楚地表明了这一点：从2003年到2011年，全国国有及国有控股企业（不含金融类企业）营业收入从10.73万亿元增长到39.25万亿元，年均增长17.6%；净利润从3202.3亿元增长到1.94万亿元，年均增长25.2%；资产总额85.37万亿元，所有者权益29.17万亿元，分别是2003年的4.3倍和3.5倍；2011年底，全国国有企业拥有自主知识产权专利21.4万项；截至2011年底，中央企业境外资产总额3.1万亿元，营业收入3.5万亿元，实现净利润1034.5亿元，分别占全部中央企业资产总额、营业收入和利润的11%、16.9%和11.3%。③

国有企业改革与发展的“四大优化”成就，从宏观层面可以概括为促进经济改革与促进经济发展“两大效应”。在经济改革方面，通过国有经济战略性重组和建立现代企业制度，在计划经济体制下形成的以国有经济为主体的单一的微观经济结构已经得到显著改观，适应建立社会主义市场经济要求的以公有制为主体、多种所有制共同发展的混合经济结构已经确立；在经济发展方面，国有企业改革与发展，在保持我国经济稳定增长、快速推进我国工业化进程、提高我国经济国际竞争力方面发挥了重要的作用。总体而言，国有企业改革已经基本达到20世纪90年代的预设目标。

虽然国有企业改革与发展取得了上述巨大成就，但是从建设成熟的社会主义市场经济体制的要求看，国有企业改革还存在五个方面的“不到位”问题：第一，公司制、股份制的改革没有到位，为数众多的国有大企业，其母公司及二级以上公司层面的股权多元化改革大多停滞不前。这样造成的结果是，一方面企业的治理结构不够规范，市场化经营权利还无法得到充分保障；另一方面，企业具有行政级别，可以从政府那里得到稀缺资源，影响市场公平性。第二，关于垄断行业的国有企业改革还不到位，社会各界对垄断行业改革还缺乏相对统一的认识，没有探索出一条明确、可信又可行的改革路径。垄断行业的国有企业追求行政垄断地位的行为，影响公平有效市场经济格局的构建，造成一定的社会福利损失。第三，国有经济的战略性调整还没有到位。除涉及国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域外，国有企业还在某些一般竞争性的行业领域拥有相当规模的资产。据统计，到目前为止，仍然有一半左右的国有企业资产分布在非基础性行业和非支柱产业中。第四，国有资产管理体制改革还不到位，国有资本流动性仍然较差，还满足不了有进有退、合理流动和实现国有资本动态优化配置的要求。这一方面导致传统制造业中的过量国有资本不断制造新的过剩产能，形成对非公资本的“挤出”效应；另一方面，在关系国民经济命脉、改善民生和国家长远发展的重要领域中，国有资本的作用没有充分发挥。第五，国有企业监督约束机制改革还不到位，还没有形成完善的监督约束机制，存在国有企业经营管理者享受“党政官员”和“企业家”双重激励机制的现象，而相应的约束机制不健全。

国有企业的“使命冲突”与“角色冲突”

之所以会出现上述五方面“改革不到位”问题，一方面原因是改革动力减弱。过去10年间，不同所有制的企业都在发展，国有企业也充分享受了上世纪末的改革红利和本世纪前几年的重化工业景气。④同20世纪90年代相比，这些年国有企业所面临的改革压力大大减轻了，无论是国有企业自身，还是国有资产管理部门，改革的动力都不足。另一方面原因则更为根本和深层次：由于改革路径依赖而形成的国有企业“使命冲突”和国有企业领导人“角色冲突”，使得国有企业进一步改革缺乏可操作性的思路。

所谓国有企业“使命冲突”，是指国有企业个体会面临“盈利性企业使命”与“公共性政策使命”诉求的冲突。企业运行的基本逻辑是“使命决定战略定位、战略定位决定战略内容、战略内容决定组织结构、组织结构决定企业运行效率、企业运行效率决定企业使命的实现”。使命就是企业存在的理由，是企业的价值取向和事业定位。国有企业存在的理由是其要承担“国家使命”。从理论上分析，西方市场经济国家也有国有企业，其使命一般是单一的，即弥补市场缺陷的公共使命。而我国国有企业的“国家使命”不仅包括弥补市场缺陷等公共性使命，还包括巩固社会主义基本经济制度、国有资产保值增值、保证国家经济安全等盈利性使命。这是由社会主义市场经济体制包括社会主义特性和市场经济特性两方面使命要求所决定的。应该说，一方面赋予我国国有企业巩固社会主义基本经济制度、发挥国民经济中主导作用的经济利益使命，另一方面赋予其弥补市场缺陷的社会公共使命，这样对国有经济整体定位的“国家使命”，是符合社会主义市场经济体制要求的，也是与我国经济改革发展现实紧密结合的，整体是科学合理的。正因为如此，党的十五届四中全会指出：“国有经济要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品和服务行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”但是，近些年的实践表明，对于具体的国有企业而言，如果每个国有企业都担当上述两方面“国家使命”，国有企业个体会面临“盈利性企业使命”与“公共性政策使命”诉求的冲突。一方面，国有企业要发挥巩固社会主义基本经济制度和国民经济主导作用，作为企业要通过追求盈利性来保证自己的不断发展壮大，从而完成上述使命，这需要考核国有资产保值增值。为此，国有企业就有动机寻求一切机会盈利，包括利用行政资源获取垄断地位、限制其他企业的进入，或者快速扩张、进入利润率高而非关国计民生的行业等。同时，国有企业还追求市场化的高水平薪酬待遇。另一方面，国有企业要弥补市场缺陷，定位为政策工具，要求牺牲盈利，服务公共目标。为此，国有企业要具有行政级别，这在某种程度上成为国有企业股权多元化改革的障碍。这两方面定位要求，使得当前国有企业陷入赚钱和不赚钱两难的尴尬境地——不赚钱无法完成国有资产保值增值、壮大国有经济的目标，赚了钱又被指责损害市场公平和效率。

所谓国有企业领导人“角色冲突”，是指国有企业领导人同时承担“企业家”角色和“党政官员”角色而引发的问题和冲突。按照现行的国有企业领导人管理制度，无论是董事会成员、党组织班子、监事会主席，还是经理层，都笼统地被认为是国家的领导干部，基本上都纳入党政干部的范畴，按照行政级别进行管理，并保留国有企业领导人员与国家党政干部可以交流任职的通道。与此同时，为了调动国有企业领导人的积极性，按照市场经济体制要求，建立了针对国有企业领导人员的市场化薪酬激励制度，国有企业领导人可享受到市场化的工资水平。这实质上意味着国有企业领导人同时承担“企业家”角色和“党政官员”角色。国有企业领导人的这种双重角色，将导致两方面冲突，一方面是国有企业领导人在企业决策过程中的内心价值冲突，另一方面是这种制度设计引发的社会价值冲突。从第一方面看，作为“企业家”，他们必须追求企业价值最大化，但作为“党政官员”，他们必须遵循行政官僚体系运行逻辑，这使得他们摇摆于两种价值体系之间，无法专心经营管理企业；从第二方面看，由于国有企业领导人既能够享受两种角色的利益（享受相应行政级别党政干部待遇的同时又可以拿到市场化的、所谓职业经理人的高薪酬待遇），还可以规避两种角色的风险（企业经营遇到困难时可以调任党政部门任职，在党政部门升职空间受到挤压时可以调任企业领导寻求高经济报酬——所谓“金色降落伞”），这种既“当官”又“挣钱”、或者可以“当官”也可以“挣钱”的双重角色，在社会上造成极大不公平，不仅引起一般公众非议，即使是党政干部，也会对国有企业领导人市场化高收入有很大抱怨。实际上，社会上存在的对国有企业领导人高收入的意见，更准确地说是对这种国有企业领导人“党政官员”和“企业家”双重角色的制度设计不满意。因此，这种管理制度缺陷产生的社会负效应十分突出。

由于上述“双重冲突”问题，国有企业经过30多年改革，无论是在大企业集团层次推进股权多元化从而进一步推进现代企业制度建设，还是推进垄断行业改革、实施国有经济战略性重组，都很难落实到操作层次上。上述“双重冲突”问题表明，我国国有企业改革现在只停留在对国有经济功能定位的整体认识阶段，还没有细化到基于国有经济的功能定位对每家国有企业使命进行界定、进而推进国有经济战略性重组的具体操作阶段。

基于“使命”的国有企业分类改革思路

基于上述分析，新时期国有企业改革的基本思路是：结合国有经济战略性重组，赋予每家国有企业具体的使命，基于使命确定企业的产业定位和战略，选择相应的公司治理模式和监管方式。这要求重新梳理每家国有企业的存在对国家的意义、必要性和法律基础，具体明确每家国有企业的使命。这些国有企业一旦明确自己的使命，就要基于国家赋予的使命确定自己的发展战略，在国家法律框架内开展经营活动。而国资委则需要根据国有企业集团不同的使命、战略，选择不同的公司治理模式和监管方式。

具体来说，可以基于“使命”将国有企业分为三个大类：第一类是“公共政策性企业”，这类企业是国家保证实现社会公众利益的一种手段和工具，旨在弥补市场缺陷，其“国家使命”定位是以是否完成国家赋予的具体政策目标为核心考核指标的“公共政策”导向。这类企业数量有限，却是未来国有资产管理的重中之重。第二类是“一般商业性企业”，也就是人们常说的竞争性国有企业，其定位是以国有资产保值增值为核心考核指标的“市场盈利”导向。量多面广的国有中小企业和产业竞争度高的国有大中型企业，都属于这类企业。这类企业完全是盈利性企业，处于竞争性行业，与一般商业企业一样，其生存和发展完全取决于市场竞争。第三类是“特定功能性企业”，这是具有混合特征的国有企业，既非纯粹的一般商业性企业，也非典型的公共政策性企业。其“国家使命”定位是巩固社会主义基本经济制度和在国民经济中发挥主导作用，包括“走出去”、促进经济发展方式转变、保证国家经济安全和主导经济命脉等具体功能，而这些功能的实现要求以企业自身发展和经营活动盈利为基础。这类企业有一定数量，且其具体情况千差万别。

我们针对现有的115家中央企业，提出了初步的分类建议⑤。首先，“公共政策性企业”有5家，其数量占全部中央企业数量的比重约为4%，包括中国国新、中储粮总公司和中储棉总公司3家政策性企业，以及国家电网和南方电网2家自然垄断企业。其次，“特定功能性企业”有32家，其数量占比约为28%，包括三大板块：一是国防军工板块，包括十大军工企业和中国商飞公司，共11家；二是能源板块，包括三大石油公司、国家核电、中广核集团和六大电力公司，共11家；三是其他功能板块，包括中盐公司、华孚集团、三大电信公司以及中远集团、中国海运和三大航空公司，共10家。最后，其余78家为“一般商业性企业”，其数量占比约为68%，包括22家工业制造企业、17家综合贸易服务企业、7家建筑工程企业、12家科研企业和20家资产规模在500亿以下的其他中小企业。由于国有企业的复杂性，上述分类可以是动态的，随着环境和情况变化而调整。

在上述分类的基础上，进一步进行分类监管。对于“公共政策性企业”，可以采用国有独资公司的形式，针对具体企业专门立法，并建立严格的政府预算管理制度，其收入和支出都要有严格的预算管理，对管理层考核的核心要求是能否很好地实现公共政策性目标；对于“特定功能性企业”，可以采用国有控股的公司制的形式，也可以成为国有上市公司，这类企业除了满足公司法的一般要求外，还要针对其所处行业建立专门的行业法规来管理，这类企业要接受政府一定的预算管理，对管理层的考核要以经济目标为主，满足国有资产保值增值的要求；对于“一般商业性企业”，企业可以是相对控股的公司制形式，企业设立和运行符合公司法的要求即可，国资管理部门的监管形式主要依靠对派出董事的管理，其收益主要是股权收益。“一般商业性企业”是由于历史原因而遗留下来的企业，原则上不新设这类企业，从长期看，国有股可以从这类企业逐步退出，从而保证国有资本集中到关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济活力、控制力、影响力。这正是国有经济战略性重组的本质要求。通过国有股份从“一般商业性企业”的逐步退出，可以减少国资委直接管理的国有企业数量，缩小管理半径，否则面对太多的国有企业，无法具体明确各个国有企业的使命和产业定位。从未来发展看，国资委应该通过战略性重组，组建30家左右的国有大型企业集团和控股公司，这些国有企业主要为“公共政策性企业”和“特定功能性企业”。

基于“角色”的国有企业领导人分层分类管理体制

国有企业领导人“角色冲突”问题的根源是，中国特色的社会主义理论与现代市场经济理论在国有企业经营机制实践层面还缺乏创造性的有机结合。一方面，我国建设的是中国特色社会主义，国有企业也必须坚持党管干部的原则；另一方面，市场经济体制要求国有企业改革坚持市场化方向、突出国有企业的经济属性和国有企业领导人员的企业家属性。要满足这两个方面的要求，不应该像现行制度设计那样简单笼统地将“党政官员”和“企业家”角色叠加在国有企业领导人身上，而应该从管理制度上对国有企业领导人进行分类，赋予其不同的职业角色，实施精细化管理，从而在国有企业经营机制实践层面实现中国特色社会主义与市场经济体制的有机结合。也就是说，要对国有企业领导人员管理制度进行改革，由组织部门“集中统一管理”逐步转向“分层分类管理”。

具体而言，应该在上述基于使命对国有企业分类监管、逐步将国有资本集中于“公共政策性企业”和“特定功能性企业”的基础上，将国有企业领导人员划分为两类角色。一类是“党政官员”角色，企业集团公司的董事长及董事会主要成员、党组织领导班子成员，整体上市公司的党组织领导班子成员、派出董事和内设监事会主席等，应该界定为这类角色，这些人员由上级党组织和国有资产监管部门管理。在选用方面，采用上级组织部门选拔任命的方式，他们有相应行政级别，选用、晋升和交流都可以按照行政方法和渠道，可以到相应党政机关任职，相应党政机关的领导也可以到这些集团公司的董事会、党组织、监事会任职；在激励约束方面，应该和党政官员基本类似，但考核以企业整体经营发展和功能实现程度为标准，激励主要以行政级别晋升为主，报酬可以略高于同级别的党政官员（可以设想高于同级别党政官员工资的2到4倍），但不能够完全采用市场化的激励机制，不能享受过高年薪和股权激励。

另一类是“企业家”角色，国有企业中大量的经理人员，包括母公司层面的总经理、副总经理、执行董事以及各个子公司层面的董事会成员和经理团队等都属于这类角色。这类人员是职业经理人员，由董事会进行管理，需要按照市场化的办法选用和激励约束。在选用上，这类人员需要在职业经理市场上通过竞争性的办法由董事会进行选聘；在激励约束方面，以市场化的经营业绩为考核标准，董事会按照市场标准给予其薪酬待遇，采用市场化的薪酬结构和水平，可以实施相应的股权激励制度，但是这些经理人员原则上不再享有相应级别的行政待遇，也没有机会交流到相应的党政机关任职，他们是真正的职业经理人。

基于上述两类角色的划分，可以建立以分层授权、分类管理为核心特征的国有企业领导人管理制度。所谓分层授权，就是上级组织和国资监管部门对“党政官员”角色的国有企业领导人具有选拔任命和管理的权力，而对于“企业家”角色的国有企业领导人的选拔聘用和管理权力则授权给国有企业董事会；所谓分类管理，即对“党政官员”角色的国有企业领导人的管理，由上级组织和国资监管部门参照党政系统的激励约束机制、结合企业经营实践进行制度设计，而对于“企业家”角色的国有企业领导人的管理，则要由董事会按照职业经理市场要求建立市场化的激励约束机制。

推动国有企业领导人员管理体制从“集中统一”向“分层分类”转变具有以下几方面意义：一是有利于推进大型国有企业治理结构的完善、促进董事会作用的有效发挥，对理顺国资监管部门、董事会和经营管理层之间的关系具有重要的意义；二是解决了坚持党管干部原则和国有企业领导人企业家属性的矛盾，对于理论界一直呼吁的建立真正意义的国有企业职业经理市场、培育一大批国有企业职业经理人，进而促进国有企业效率提高具有重要的意义；三是提高了党管干部的科学化水平，缩小了党组织部门直接管理国有企业领导人员的范围，有利于在机制上保证选择优秀专业人才担任国有企业领导人；四是实现了行政激励约束和市场激励约束的协同统一，有利于调动国有企业领导人的积极性，进一步促进国有企业发展。

最后需说明的是，推动国有企业领导人员管理体制从“集中统一”向“分层分类”转变，同样也需要相应的配套改革举措。一方面，上级组织部门和国资监管部门要进行相应的职能调整和工作习惯转变；另一方面，要进一步完善国有企业董事会建设，探索有效的董事会考核评价机制和成员选拔机制，可以考虑非外部董事一般由党组织班子成员担任，降低经理层成员与党组班子成员交叉任职的比例，降低经理层成员担任执行董事的比例，等等。

（本文系国家社科基金重大项目“深入推进国有经济战略性调整研究”的阶段性成果，项目批准号：12&ZD085）

注释

罗志荣：“国企改革——十年攻坚探出发展新路子”，《企业文明》，2013年第3期。

温源：“十年改革路，国企步铿锵”，《光明日报》，2013年5月14日。

张文魁：“国企需要新一轮改革”，《中国经济报告》，2013年第1期。

参与该分类研究工作讨论的课题组其他成员包括：余菁、刘戒骄、王钦、李钢、刘湘丽、原磊、王欣、张航燕、霍景东、白景坤、常蕊、邵婧婷、王鸿鑫，最终该分类建议由笔者和余菁确定。

责 编∕武 洁