官办慈善组织去行政化研究综述

摘 要：慈善组织近年来成为学者们研究的热点，行政化倾向是我国慈善组织发展过程中存在的一个普遍问题。目前，慈善组织研究主要集中在慈善组织的概念与类型、慈善组织与政府间关系、慈善组织的转型等方面，而关于慈善组织去行政化方面的研究还有待加强。

关键词：官办慈善组织 去行政化 综述

我国正处在社会转型时期，社会问题丛生，公共需求的复杂性不断增长。在市场和政府相继失灵以及建立“小政府、大社会”社会模式的要求下，慈善组织作为第三部门的重要组成部分，以自助、自治的方式组织起来，参与社会治理。我国慈善组织特别是官办慈善组织的发展存在严重的行政化倾向，这不利于我国慈善事业的发展和多样化社会需求的满足。

一、慈善组织的概念与类型

（一）慈善组织的定义

在我国，关于慈善组织的概念，法律法规没有明确界定，学术界也难以形成完全一致的观点。慈善组织作为从事社会福利与慈善活动的非营利组织，具有非营利组织的一般特征。萨拉蒙关于非营利组织特征的描述被广泛用来界定慈善组织，但是我们也应该意识到，在用国外概念来界定中国非营利组织时，应该考虑中国特殊的国情。现实情况下，我国的慈善组织很难体现诸如自治性、志愿性、私立性等特征。

（二）慈善组织的类型

根据分析视角的不同，不同学者对于慈善组织的分类也多种多样。

郑功成从慈善事业的实践环节出发，把慈善组织分为募捐机构、实施机构与协调机构三种；从所承担的任务或职责出发，把慈善组织分为混合型公益组织、综合性慈善组织、专一型慈善组织、协调型慈善组织和附属型慈善组织。

蔡勤禹和张芝辉按慈善组织国籍区分，将慈善组织分为国际性慈善组织和国内慈善组织；按慈善组织与官方关系，将慈善组织分为“官办民营”的慈善组织、行政（官方）的慈善组织、独立的民间慈善组织；按慈善组织职能划分，将慈善组织分为综合型慈善组织和专一型慈善组织。

从不同的角度出发，对于慈善组织的分类也不尽相同。但是，中国目前大部分慈善组织都带有行政化的倾向，其发展都离不开政府的支持。

二、政府与慈善组织的关系

贺立平以半官方社团为研究对象，分析其让渡空间与拓展空间的获得和形成过程。他认为，政府应该将边缘性的职能让渡出去，与此同时，社会团体应该采取积极的向外拓展行为。

徐永光认为，在政府与社会的权力对比格局中，政府始终处于绝对主导地位，非营利组织还没有能力自主选择和开辟自己的生存空间，基本上处于“拾遗补缺”的地位。因此，在今后的一段时间里，政府与非营利组织的关系格局是“合作”而非“对抗”。

熊跃根从理论上探讨了中国这样一个转型经济国家中第三部门发展的条件和限制。他指出，公私混合和官民身份的重叠是中国第三部门的普遍特征。一方面，这种官民色彩兼备的特征使政府可以对第三部门进行完全的监察和控制；另一方面，第三部门又可以利用自身的双重身份来获得政府体制内外的资源。

田凯指出，中国慈善组织的集中出现以及组织形式与运作的明显不一致是非协调的制度环境对组织行动实施约束的结果，是组织面对制度环境的压力采用的理性的生存策略。他进一步指出，政府的资源获得需求与社会控制需求之间的持久张力是慈善组织的形式与运作脱离的制度根源。他提出了“组织外形化”来解释我国民间非营利组织的行政化运作的现象，并认为这是政府控制慈善组织和后者依赖政府的结果。

在这些文献中，虽然因为研究视角的不同而导致侧重点有所差异，但是几乎所有学者都认为，在当前的慈善组织与政府的关系中，政府出于绝对主导地位，对慈善组织有着很强的控制。他们认为，政府部门应该逐渐将一些边缘性的功能让渡给慈善组织，两者之间应该形成一种合作关系。

三、慈善组织转型研究

20世纪90年代中后期，我国蓬勃发展起来的慈善组织始终在政府的强势引导之下，从组织成立、募捐宣传到救济活动的开展，等等，无处不体现出政府对慈善组织的影响。随着社会的快速发展，慈善组织的弊端日益显露，关于慈善组织日后发展趋向、慈善组织与政府关系发展的研究式文章和著作也层出不穷。

徐丽敏、高灵芝、李宝梁等人认为，慈善事业社区化是我国慈善事业发展的必然趋势。他们认为，社区建设与慈善事业的发展有着共同的契合点，将两者结合起来可以最大程度地满足社区发展需求，提升慈善事业和社区发展水平。

杨方方认为，从依附走向合作是慈善组织与政府关系发展的必然趋势。他指出，政府应该转变在慈善事业中的角色，在保持慈善组织与政府独立关系的同时，应该完善激励、约束机制和评价体系。

何卫卫指出，政府对慈善组织存在资源获得和社会控制之间的矛盾，这也导致了慈善组织的合法性和活动效率之间的矛盾。他认为，只有准行政化的运作机制能够在冲突性的制度约束下同时满足双方矛盾性的需求。

李坚等人认为，政府应该改变以往对慈善事业的直接控制方式，转变为政府支持慈善事业发展的模式。政府应该向慈善组织提供政策支持、税收优惠，培育适合慈善组织发展的外部环境。

从查阅的文献来看，慈善组织转型主要有以下几种途径：1.将慈善组织发展与社区建设联系起来，实现慈善组织的社区化；2.调整政府与慈善组织的关系，减少政府对于慈善事业的干预，形成良好合作关系。

四、非政府组织去行政化研究

“去行政化”研究当下比较热，成为许多学者关注的焦点，但是，“去行政化”研究的客体多为高校。也就是说，尽管关于非政府组织转型的研究数量比较多，但是专门研究非政府组织“去行政化”的文章数量并不多。

孙发锋、王云等人认为，非政府组织去行政化的路径变迁是社会发展的必然趋势，也是非政府组织健康发展的重要举措。这些文章对非政府组织的行政化倾向成因进行了分析，大概可以概括为以下几个方面：1.文化传统影响下形成的习惯性心理和认知；2.政府改革困境以及管理方式的不合理；3.非政府组织对政府资源的依赖。针对行政化倾向产生的原因，这些学者也提出了相应的“去行政化”的方法，可以概括为以下几点：1.深化行政体制改革；2.加强非政府组织的能力建设；3.加大宣传力度，提升利益相关人的参与水平。

可见，目前关于非政府组织“去行政化”的研究还不充分，对于非政府组织行政化出现倾向的原因分析还不够深入，提出的消除行政化倾向的方法也不够全面。此外，这些研究仅仅停留在理论层面，缺乏相对的说服力。

慈善组织作为第三部门的重要组成部分，对满足社会复杂多样的需求、解决社会问题和缓和社会紧张关系有着重要意义。由于特殊的社会背景和文化传统，我国慈善事业一直受到政府部门的影响和干预。社会转型时期，慈善组织这种行政化发展方式的弊端越发显现出来，慈善组织与政府的关系亟需调整。

参考文献：

[1]蔡勤禹，张芝辉.当前我国慈善组织关系探析[J].社会保障研究，2010（1）.

[2]何卫卫.准行政化——我国慈善组织运作的策略选择[J].学习与实践，2010（4）.

[3]沈芬.中国慈善组织自主性发展研究——基于国家与社会关系视角[D].杭州：浙江大学，2008（4-6）.

[4]田凯.非协调约束与组织运作——一个研究中国慈善组织与政府关系的理论框架[J].中国行政管理，2004（5）.

[5]许姝.中国官办慈善组织转型研究[D].上海：上海交通大学，2012（11）.

[6]杨方方.从依附到合作：中国慈善组织与政府关系[J].中国社会保障，2008（11）.

[7]杨琳.转型时期江苏公益慈善组织发展研究[D].杭州：浙江大学，2008（26）.

[8]郑功成. 现代慈善事业及其在中国的发展[J].学海，2005（2）.

责任编辑：杨再梅