浅析省以下财政体制的完善

公共财政体制的基本模式是分级独立的分税制体制。我国目前基本上建立了比较规范的中央政府和省级政府间的财政关系，但省级以下政府之间没有确定一个较为合理的责任和财力分配模式，地方各级政府间的财政关系还未理顺，地方各级财政还未成为真正独立的一级财政。因此，如何明确界定省级以下各级政府的职责范围，并在此基础上清晰界定和划分地方各级政府的事权，划分支出和收入，使各级政府都有履行自己社会经济管理职能的财力和财权，建立真正的分级财政体制成为亟待解决的问题。

一、多级财政体制存在的必要性

公共财政作为社会公众的财政，作为为市场提供公共产品的财政，建立公共财政的前提是处理好政府与市场的关系，把握好公共财政的支出范围。明确界定各级地方政府的事权，首先要明确政府和市场的边界，即在公共财政框架下哪些是政府该干的，哪些可以由市场来做，解决好政府活动范围的“缺位”与“越位”问题，在此基础上，再来合理划分各级地方政府事权。一般来说，公共支出应该退出竞争性、盈利性领域，出范围被界定在诸如基础教育、行政管理、农村基础设施建设、环境保护、社会保障等“市场失灵”的领域。

建立公共财政、履行好财政的职能必须从公共产品入手。公共产品具有供给上的非排他性和消费上的非竞争性，这一特性决定了公共产品难以通过市场达到资源的充分利用和有效配置，因而公共产品一般是由政府提供的，并主要通过征税为其提供费用来源。当某些地方政府由于经济不发达而不能保证本地居民在正常条件下获得与其他地区同等的最低的基本公共服务时，上级政府有责任在财政上帮助那些经济不发达地区的政府。

不同层次的公共产品具有不同的受益范围和不同程度的外溢性，比如说路灯具有供给上的非排他性和消费上的非竞争性，是典型的纯公共产品，但是路灯的受益范围极小，甚至仅仅局限在某个街区，外溢性较小，因而适合较低一级的地方提供。相比之下，义务教育的外溢性要强得多，表面上看义务教育的受益范围为地方区域，然而义务教育并不能给地方带来具体的经济利益，它更多地表现为公民道德水平和文化素质的提高，受义务教育的学生在毕业后往往通过上大学等方式在地区较大的范围内流动，使得义务教育的收益外溢。如果由较低一级的地方政府提供，则会因为缺乏自然积极性造成投资的拖欠、减拨等责任转嫁现象，使义务教育这种公共产品提供不到位。从地方性公共产品提供的这一基本财政职能看，其在客观上就存在地方分级政府和分级财政的必要性，不同层次的地方性公共产品由不同级次地方政府提供才能实现高效化。

二、我国省以下财政体制现状及存在的问题

我国有四级地方政府，按照“一级政权、一级财权”的构造要求，也有相应的四级地方财政管理体制。多级地方财政体制的存在有着其一定的历史和现实必要性的同时，也有着行政开支过高、管理成本昂贵、财力严重分散、管理效益低下等弊端。主要表现在以下几个方面：

（一）政府间经济社会事务管理责权和财政支出责任划分不清晰、不合理

我国《宪法》规定了地方政府行使的权限，但辖区是有重叠的，只有中央政府的行政辖区和经济区域是同一的，地方政府的行政辖区分工和经济的区域分工是不可能完全一致的，省级政府包括市级政府，市级政府包括县级政府，县级政府又包括乡级政府。对于各级政府共同承担的公共事务，不能根据各方受益范围和财政承受能力确定合理的分担比例，一旦涉及两级以上政府共同负担的事情就有可能出现互相推托的情况。一方面表现为省级政府过多地包揽了市县政府的责权，另一方面下级政府也承担了部分属于上级政府的事务，如让基层政府承担应由上级负担的重点建设和专门项目的配套设施费用，使本来已经捉襟见肘的基层财政变得更加困难。

（二）政府间事权和财权不对称

随着社会主义市场经济体制框架的基本建立和市场化程度的加深，基层政府中过去通过税费、摊派等方式转嫁给农民的负担，逐步要由财政以公共支出的责任来承担，如基础设施建设、义务教育、环境保护等。因此，与传统体制相比，市场经济中的基层政府事权出现扩大的趋势，在某种程度上形成了事权关系调整上的正金字塔，而财权关系在1994年财政体制改革后却形成了倒金字塔形。现在我国总体的财力分配格局中央占50%左右，省里占10%左右，两个加起来60%左右，而县、乡两级只占了不足20%，事权和财权明显不对称。县乡两级大量债务的形成就是这种财权和事权不对称体制的结果。

（三）县财政困难、管理体制不合理

全国赤字县占全国县域的比重达3/4，越往西部走，财政赤字面越宽。县级财政在分税制之前基本上就是“吃饭财政”，实行分税制以后，县级财政上划中央很多，固定收入范围小、可控财力小，而每个省份支出的大头集中在县级，虽然这几年加强收入征管、培植财源，大部分省市都实行“省管县”，但1983年以来实行的“市管县”体制的影响没有彻底消除，而且由于机构膨胀、工资标准提高等，都使县级财政收支矛盾突出、财政困难。

（四）乡镇成为最薄弱的一级财政

有关统计数据，我国现在的乡村债务达5000亿元左右。这是我国一直以来的城乡二元结构，城市和农村两套税制由于不符合现代社会公平原则而带来的问题。2006年在全国范围内全部取消了农业税。国家逐步实行了工业反哺农业、城市支持农村的方针，不断加大了对“三农”的支持力度。这些举措以及工商、税务等垂直管理，实行“乡财县管”等改革都使得乡政府的财政收入受到了很大的改善。尽管如此，乡镇仍然承担着经济和社会管理事权包括利用各种经济政策引导农民发展乡村经济、负责所辖乡村的道路、桥梁、水利灌溉，贯彻计划生育政策、实施小学义务教育，安置五保户等与其财权严重不匹配的众多事权。因此，在我国地方财政级次中，乡镇成为了最薄弱的一级财政。

三、完善我国省以下财政体制的对策

（一）全面推行“省管县”财政体制改革

从现行行政体制来看，市级政府属于县级政府的上一级政府和上一级财政，但从政府活动的基本属性上看，市级政府和县级政府都直接面对地方居民提供公共产品和服务，政府活动的内容、履行的职能和这两级财政的性质都相同。相对于“市管县”而言，“省管县”财政体制具有有利于提高行政效率、有利于县域经济的发展、有利于区域发展平衡等优势。省级财政作为中观调控的主体，可根据本省的各地区实际情况进行宏观调控，对欠发达的市（县）增加转移支付的数额，支持这些地区的经济和社会发展，实现省内各地区的协调发展。目前全国已有22个省市实行了“省管县”财政体制改革试点，并积累了一定的经验，下一步应全方位推开，并不断完善有关制度机制。此外，要结合“省管县”继续深化“乡财县管”改革。

（二）实行市与县财政同级

县是最古老的行政建制，是政治、经济等种种因素结合而成的社区，“不论朝代如何兴替、政府体系如何变化，县级政府始终是最稳定的一个层级”，县级政府负担着文教卫生事业等支出，特别是绝大部分基础教育和农村的大量公共品（典型的如道路建设、救灾、扶贫和农村社会保障）是由县级财政承担，因此，地方财政体制应以县为完善的重点。今后市管辖的重点主要放在城市自身一块，仅仅作为依靠其主城区财政收入而生存和发展的城市自治管理层，而不再涉足县及以下农村的发展城区，逐步实现城乡分治。

（三）科学合理划分事权和支出范围

一是省级政府适当集中财权和财力，提高宏观调控能力，主要负责本省内具有宏观性的与收入再分配有关的事权和主要的经济服务性事权。省级政府负责的收入再分配是对中央政府收入再分配职能的补充，是省一级调控权的体现，主要有对所辖地区之间财政收入调整和社会保障制度。二是市（县）、乡镇级政府为直接为本地居民提供公共产品和服务的基本单位，主要负责生活服务性事权和一部分经济服务性事权，是对省级政府这一职能的补充。市政府的经济服务性职能主要是对跨县（区）的基础设施建设，包括公路建设、农业等基础产业设施的管理。县乡政府主要负责小型基础设施建设、管理（如农田水利设施）以及配合省、市级基础设施的建设、管理。

（四）科学合理划分税种和地方各级政府间财权

完善财政体制要把税制改革放在重要位置，本着简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，在规范征管制度的基础上，根据经济形势的发展变化，取消、合并和开征一部分税种。一是在全面取消农税的基础上，实行城乡统一税制；二是大力推行营业税改征增值税改革，消除重复征税，促进三次产业融合，促进国民经济健康协调发展；三是开征社会保障税、遗产及赠与税、环保税和教育税，将房产税和城镇房地产税等不动产税合并为物业税。在税制改革的基础上逐步健全地方税体系。确定各级地方财政的主体税种，要科学划分各级政府间的收入范围及征管权限。将目前中央和省级财政集中的部分专款收入按不同的性质和责任分别下划到市级以下，分别设置省税和市税、县税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市、县级政府的主体税种，改变目前市、县级没有主体税种和共享税过多的局面。

（五）加大转移支付力度，调整转移支付结构

规范转移支付制度，提高基层财政的公共服务水平，必须在改革、创新的基础上，重点加大均等化转移支付的力度，尽快构建与分税制体制相适应的省级财政转移支付制度体系。以一般性转移支付弥补基层财政缺口，专项转移支付针对具体的公共服务或政策性项目，急需采取的调整措施是在进行转移支付时，考虑各地不同财政状况，提出差别化的地方配套要求。对经济较发达地区，省级的转移支付比例可适当降低一些；对经济欠发达地区，省级则应加大转移支付比例，以确保这些地区基本公共服务所需资金，实现全省范围内公共服务的最低标准提供。省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时，不仅要更多地让利于基层，而且也要做到公平、公正、公开、透明，把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务，力争在较短时间内使县级财政走出困境。

（作者单位：内蒙古自治区财政厅）

责任编辑：杨再梅