印度基础教育PPP管理模式研究

一、印度基础教育概况

印度2011年统计人口为12.1亿，仅次于中国。根据联合国公布的新贫困标准，印度有4.84亿贫困人口，他们每日生活费用在1.25美元以下，占全国总人口的41.6%。印度中小学教育实行12年制，全国有767520所小学，106084所初中，53619所高中。印度总共有75000所私立学校，其中约15000所学校收费，每生每月超过1250卢比。曾在全国600个行政区中的598个中推行扫盲计划，目标是在“十一五”（2007年至2012年）末把识字率提高到85%。初等教育中6岁至14岁儿童入学率接近100%，但辍学率高达31%。读完小学的只有86%，升初中的占55%。小学和初中的学生当中，女生占90%。政府对教育的投入是GDP的3.7%，远远不能满足需求。私立学校的中小学生有9000万，公立学校则有1.29亿。城市家庭的小孩读中学的比农村家庭多，在20%最富有的家庭中，小孩读中学的占83%，最穷的家庭中，小孩读中学的只有29%。印度政府计划到2014年把中学入学率提高到75%，到2017年达到100%。为了普及中学教育，在“十五”的基础上，扩建44000所中学，通过扩建高小增加11188所中学，新建80500间教室，增加17.9万教师。此外，还要建6000所样板学校，样板学校要改进师生比，改善教育环境，改革课程设置。教育事业较落后的邦要建立3500所样板学校，在“十一五”期间，中央政府和邦政府的投资比例为75∶25，少数邦为90∶10。私立学校很繁荣，63%的中学为私立学校。私立学校与公立学校相比有如下优点：基础设施更好，生师比更低，教育质量更高，教师培训次数更多[1]。在农村人口中，28%的小孩在本村收费的私立学校里学习，尽管公立学校不收费，但由于教学效果差，父母都把孩子送到私立学校去学习，80%公立学校的教师也把自己的孩子送到私立学校去学习。为了满足广大适龄儿童上学的需要，政府采用PPP管理模式来解决教育预算不足的问题[2]。

二、PPP管理模式的内涵

PPP（Public-Private Partnership）的内涵是公私合作关系，在这个合作过程中，公私双方要签订一个长期合作的合同，授权民营机构代替政府建设、运营或管理基础设施。公方为政府部门，私方则为一个企业或多个企业，也可能是一个或多个公办实体。私方通常组建一个财团，其中包括建筑公司、服务提供企业、银行或证券投资公司和职业顾问公司。财团要承担潜在的融资风险、技术风险和运营风险。公共基础设施项目包括学校、医院、监狱、新的电信系统、机场、城市给水系统和电厂等。私方负责融资、规划、设计、建设、营运、维修等义务。政府部门则根据合同规定的服务标准，定期给私方划拨约定的款项。在有的PPP项目中，政府从接受服务的受益方收取服务费，然后划拨给私方。所使用的土地由政府提供或租用其他人的土地，合同到期后，基础设施或移交给政府部门，或继续签署合作协议，由私方继续运营、管理和维修。最普遍的PPP管理模式有如下几种：设计-建设（Design-Build，即DB）；设计-建设-维护（Design-Build-Maintain即DBM）；设计-建设-运营（Design-Build-Operate即DBO）；建设-移交-运营（Build-Transfer-Operate即BTO）；设计-建设-运营-维护（Design-Build-Operate-Maintain即DBOM）；建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer即BOT）；建设-拥有-运营-移交（Build-Own-Operate-Transfer即BOOT）；建设-拥有-运营（Build-Own-Operate即BOO）；建设-拥有-运营/维护（Build-Own-Operate/Maintain即BOO/M）。

三、印度基础教育PPP管理模式种类

1.私营慈善机构办学

私营慈善机构办学教育是最普遍的PPP管理模式。在印度，政府号召国内外的印度成功人士捐资办学。印度国内的巴帝（Bharti）基金会就是其中一个。巴帝基金会是巴帝企业集团于2000年成立的。该基金会的宗旨是帮助贫困小孩和贫困青年进入学校学习，从而实现梦想。其目标是建立500所小学，50所高中，招生数为200，000人，为农村贫困孩子提供免费的高质量教育。该基金会至今已经开办了236所学校，其中新建187所，其余是收养的公办学校，收养的学校只接管建筑设施和学生，不接收教师。此外，还与政府合办50所高中，这50所高中不仅学文化，还提供职业培训，以提高学生的就业能力，目前受益的学生达到30，000人[1]。

2.转移学校管理权

政府部门直接与私营实体签合同，授予私营实体权力，让私营实体管理和运营公立学校，或管理公立学校的某些方面。学校仍由政府投资，属政府所有。签合同的单位有私营公司，以及在服务学生和服务社区方面有较好名声的相邻的学校、民间组织、大学等。这些签合同的单位是独立的法律实体，有权谈判签合同，有权使用政府资金和雇佣与解雇职工。合同包含一些基本要求，如学生的成绩要求，学校的目标，双方同意讲授的课程等。作为合同的一部分，签约的私营实体在某些方面要求达到一定的标准，如：学生到课率，学生的表现及社区的参与情况。印度最大的教育公司（EducomP）与旁遮普邦政府签订的合同就是一个很好的例子。该公司在全球创办了多种教学模式，业务覆盖29，000所学校和19，000，000名学生和教师。在旁遮普邦用PPP管理模式创建和运营了五所高中，穆塔里（Motali）地区凯特瓦尔村（Katewal）已建成一所学校并开始使用，其他四所学校已建成，于2012年初招生办学。这些学校的要约有：旁遮普邦政府无偿提供土地给教育公司建学校，使用期限为99年，基本建设费用和周转资金双方分摊，教育公司负责管理，其中教职工的聘用、培训均由教育公司负责。旁遮普邦教育发展委员会不定期检查办学情况[1]。

3.提供代金券以及向私营学校购买教育服务

政府根据不同人群的贫困程度和学费多少、学校办学情况和招生情况，设计不同的代金券，不同的代金券有不同的规则和规定。政府把代金券发给父母，以便支付学费，也可以直接付给父母认可的学校。可以用于公立学校，也可以用于私立学校。代金券给父母带来了方便，他们可以选择最近的公立学校或指定的私立学校。使用代金券可以促进教学质量的提高，也可增加父母为小孩选择学校的机会。德里市的ARK项目就是一个代金券项目，这个项目面向失学的小孩。ARK是英国的一个慈善组织，该组织在教育方面的宗旨是让更多的孩子进入学校学习，提高他们受教育的质量，从而改变小孩的命运。政府也向私营学校购买教育服务，政府指定一些合格的私立学校，如果公立学校的学生进入这些私立学校学习，政府则向被录取的学生提供津贴。这些私立学校必须是没有接受政府资助的学校或者没有接受公立学校帮助的学校。这些学校的收费必须少于或等于政府的生均费用。印度教育服务组织——吉安沙拉（Gyan Shala）即是一个成功的典范，该组织希望用PPP管理模式改变印度基础教育，特别要让贫困家庭的孩子得到上学的机会。吉安沙拉为贫民窟和农村的失学小孩提供初等教育。独立调查表明，这个项目的小学三年级学生在语言和数学考试中全部优于公立学校的学生，而教育投入则只有公立学校的1/4。由于该举措在教学质量上取得了成功，艾哈迈达巴德市（Ahmedabad）学校管理委员会和比哈尔邦（Bihar）也在公立学校中采用了这种模式[1]。

4.帮助内涵建设

内涵建设包括课程设置、教学方法的采用、管理技巧培训、课本的提供、教师培训、支持网络的建设、学校之间的联络和基础设施建设。例如，古吉拉特邦（Gujarat）政府在2010年用了这种模式改进教学质量。该邦政府邀请私营实体投标，帮助提高教育质量，培训教师和职工。具体内容有：支持中小学各班的教学评估，对中学教师的需求也进行评估，中学教师培训模式发展、作业的设计和学生活动的设计、考试题目的研究、改进中学招聘人才的考试、帮助全邦的质量评估建设，为邦质量评估委员会做顾问[1]。在基础设施建设方面，充分发挥私营实体的优势。让私营实体建设、拥有、运作基础设施，政府用这些设施办学校，公私双方签订合同，规定私营实体的维修和运作标准，合同期为20～30年，根据合同约定，政府对维修和运作感到满意后，每年付给私营实体使用费。合同期满后，这些设施可移交给政府，也可由私营实体继续运作，这个问题在签合同时约定。

除以上这些模式外，还有几种PPP管理模式：一是公有财产由私营实体维修和管理模式，该模式由政府部门投资并承担风险，合同期为3～15年。二是公有财产租给私营实体维修和管理模式，该模式由政府投资，风险双方共同承担，合同期为8～15年。三是建设运作移交模式，即BOT模式，该模式财产属政府所有，私营实体运作和管理。私营实体投资并承担风险，合同期为25～30年。四是建设—拥有—运作—移交模式（BOOT）或建设—拥有—运作模式（BOO）该模式的投资、运作、管理均由私营实体负责，私营实体拥有财产权并承担风险，合同期为20～30年。如埃维伦（Everonn）教育有限公司为公立学校提供ICT计算机教育项目，就是一种BOOT模式即交钥匙工程。该公司是印度主要的教育公司之一，是一家上市公司。主要投资计算机教育、计算机识字、计算机辅助学习、教师培训等项目。这些投资将由政府部门在合同期内分期返还。该公司目前在16个邦的6628所学校运作了这些项目。投资内容如下：提供所有IT硬件、软件和其他IT教育必须的基础设施；维护基础设施保持在良好的工作状态；按合同规定用英语和当地语言讲授计算机课程。提供充足的办公用品；为每所学校提供两名公司专职人员指导教学；按照政府规定，用英语和当地语言为每门课打印必须的书面材料和准备多媒体材料；给教师和校长讲述计算机方面的知识和多媒体使用方法。该公司在多个地区为中学生提供了计算机教育服务，其中泰米尔纳德邦（Tamil Nadu）有349所公立中学，本地治里中央直辖区（Pondicherry）有20所公立中学，安得拉邦（Andhra Pradesh）有183所公立中学，果阿中央直辖区（Goa）有238所公立中学，另外在安得拉邦为971所公立高中提供了计算机服务项目[1]。

印度是一个人口大国，但民众识字率极低，这说明学校的数量与需求存在着巨大的差额。目前政府不可能单独满足这巨大的需求，PPP管理模式中的私营实体则可以承担起初期的资金需求，政府可逐渐偿还这些费用，偿还是有间隔的，也是长期的，所以，利用这种模式政府的资金压力实质上减少了。印度拟建的6000所样板学校、旁遮普邦的阿达希（Adarsh）学校、拉贾斯坦邦的新建学校均将采用PPP管理模式。在PPP管理模式中，私营实体希望快点提供服务，尽早获得收益。如果项目工期超过了规定的时间，按照合同约定，私营实体会受到处罚，所以施工是绝对高速。在管理方面，由于私营实体的员工责任心更强，效率更高，能提供比政府部门更高效的支撑作用。如果私营实体没有达到合同规定的目标值，也会受到经济制裁，所以，在PPP管理模式中，私营实体的责任心很强。私营实体管理更有效、工作效率更高，所以成本更低。在这种管理模式中，公私双方风险的分配被优化了，而私营实体善长规避风险，所以，保证了风险在真正意义上降低。合同规定，如果私营实体将教学质量提高到约定的程度会得到奖励，这就促使私营实体想方设法提高教学质量[1]。

当前，亚洲发展银行和世界银行都在帮助印度政府采用PPP管理模式发展教育，帮助政府多建农村可住校的学校，增加基础设施建设，为印度提供教师和培训教师，在学校的管理上、教学质量评估和学生评估上提供全方位的服务等等。

参考文献

[1] The World Bank.http：//siteresources.worldbank.org/INDIAEXTN/Resources/295583-1298351570365/PPP_

Background_Paper.pdf.2011-12-01.

[2] KarthikMuralidharan.http：//www.india-seminar.com/2006/565/565_karthik_muralidharan.htm.2011-12-11.

（见习编辑 郑雪凌）