摄像头包围之下的隐私危机

不管你有没有意识到，摄像头早已遍布公共空间，与我们的日常生活密不可分。然而，当视频监控在公共空间攻城略地时，其与个人隐私权之间的矛盾也越来越清晰地凸现出来

近日，河南省出台有关条例称，擅自传播公共场所的监控视频将被处罚。没想到，这条普通的规定却引发了网民对“视频反腐”的联想和质疑。一些网友甚至将其与近日“上海法官被视频举报涉嫌集体招嫖”事件联系起来，认为“上海高官塞翁失马，河南领导亡羊补牢”“上海那边一出事，河南就把漏洞给堵上了，反应真够快的”。

无处不在的“天眼”

不管你有没有意识到，摄像头早已遍布公共空间，与我们的日常生活密不可分。这些相对比较隐秘的“天眼”不仅出现在我们所熟知的街道旁、商场中、公交车上、地铁里，在一些地方，还出现在办公室、教室、学生员工宿舍里，某些餐厅、食堂为了打消顾客对于食品安全卫生的顾虑，将摄像头装进厨房，打造“透明厨房”，更有奇葩的，有工厂管理方为“规范管理”，将摄像头装进了厕所里。

时至今日，公共场所摄像头已经从一个个孤立的点进化为一张无形的网。鉴于摄像头在社会治安综合治理方面担负的重要作用，包括沈阳、武汉、长沙、深圳、乌鲁木齐在内的众多城市都在大张旗鼓地建设公共安全视频监控系统，这种系统被冠于“天眼工程”或“天网工程”的称号，被当成作为推进科技强警和平安城市建设的重要举措。

据媒体报道，重庆市从2011年1月起正式启动“平安重庆·应急联动防控体系数字化建设工程”，计划于2013年底前在全市布设50万个视频监控点，为山城百姓打造起一堵“天眼防护墙”，重庆市区人口为310万，也就意味着平均每6个重庆人头顶上就有一双“天眼”——如果加上非官方的企业、个人安装在公共区域的视频监控系统，这一数据无疑更加让人触目惊心。

乌尔里希·贝克说，人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会。但当下不仅是风险社会，还是高风险社会，科技的进步和经济的发展并没有帮助我们化解多少来自大自然的风险，而人为的，也就是社会化的风险，例如交通事故、安全事故、街头暴力和恐怖袭击等反倒与日俱增，今年7月连续发生的福建厦门公交车纵火案和首都机场爆炸案，便是这种不断攀升的社会风险的最好注解。面对这种无处不在但又不可捉摸的风险，该怎么办？

不可缺少的“天眼”

在相对封闭的乡村等熟人社会下，每一个人都是一个天然的岗哨，但在流动性很强的城市，尤其是城市的街道、商场、地铁等公共空间内，通过视频监控等技术手段来防范和化解风险，在中国和西方都是一种行之有效且被普遍采用的途径。

英国科学家发现，在一些公共场所张贴“眼睛”标志，可以对人们的行为产生一定约束作用。该国纽卡斯尔大学心理学家在校内工作区设立了一台自助使用、自觉付款的饮料机，并在饮料机上方轮流贴上“眼睛”和“花朵”两种标志，每周轮换，10周之后统计发现，在张贴“眼睛”标志的几周中，饮料机收入比张贴“花朵”标志的高出276%。虚拟的眼睛尚且如此，货真价实的“眼睛”——视频监控的存在更是对违法犯罪行为的一种无形震慑。例如2008年贵州工行营业部监控中心曾对贵阳市的100多个营业网点和200余台ATM机进行统一监控，一年来当场抓获了近30名犯罪嫌疑人，及时防范100余起案件的发生，使贵阳市内的ATM犯罪呈明显下降态势。

此外，视频监控也有一定的预警功能。在公共场所安装视频监控系统，一是可以有效节省警力，提高公安机关发现并及时处置违法犯罪的能力，提高快速反应能力，减少因违法犯罪活动造成的损失。二是可以增强公安机关和有关职能部门信息收集和临场指挥能力，尤其是在火车站、集贸市场、风景名胜区等特定区域以及大型展览会、演唱会、重大体育比赛期间，可以有效监控人流、车流，从被动反应走向主动前瞻，并采取适合的安保措施，提高应急指挥管理能力和应对突发事件的应急处理能力。

当然，更重要的是，有了视频，证据也能得到保存。在打击街头犯罪等在人员流动频繁的城市公共空间发生的违法犯罪活动时，“两条腿、一支笔”，依靠发动群众、走访摸排获取线索，依赖人证、口供破案取证的侦查模式难以为继，而视频监控很好地弥补了传统侦查模式的不足。

今年4月15日，波士顿国际马拉松赛期间突发爆炸事件，造成3人死亡、上百人受伤，3天后，联邦调查局通过事发当天马拉松终点附近的监控录像，迅速锁定犯罪嫌疑人。今年3月发生在厦门的公交车起火案以及近期发生的震撼人心的佳木斯市桦南县少女扶孕妇回家被奸杀案，警方都是从视频监控入手成功破案。二是为定罪提供关键证据。长期以来言词证据，尤其是口供由于不稳定性而饱受质疑，随着人权保护意识的不断增强，以及刑诉法修改后非法证据排除制度的不断发展完善，以视听资料为代表的通过技术手段获取的证据将在未来的刑事诉讼中发挥越来越重要的作用。

可以预见，公共空间视频监控在未来的治安防控和社会综合治理中将会扮演重要角色，不仅数量会进一步增加，而且在技术水准和智能化程度将进一步提高，具备人脸识别、智能检索、事件检测等深层应用功能的视频监控将陆续占领公共空间。

满城“天眼”下的隐私权危机

当视频监控在公共空间攻城略地时，其与个人隐私权之间的矛盾也越来越清晰地凸现出来，这种矛盾集中体现在各类层出不穷的偷拍事件上。

近年来爆出的偷拍事件不胜枚举，其中部分与公共视频监控有关。最引人瞩目的当属2011年发生的“高速公路摸奶门”，当年8月22日，一辆越野车在四川绵阳因为超速而被摄像头拍下并被上传到网络，令人震惊的是，当时司机一边在高速公路上行驶一边摸向坐在副驾驶座的女孩的胸部。随后车主以及当事女孩被人肉搜索，其照片和简历等也一同曝光。近期轰动一时的上海法官集体嫖娼案得以曝光，起因也是事发酒店监控录像被爆料人翻拍后上传到网上。

这些偷拍事件表明，在日益密集的公共视频监控面前，公民的个人隐私权正面临一场深刻的危机。

所谓隐私权是指自然人享有的私人生活安宁与信息秘密依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、收集、利用和公开的一种人格权，而且权利主体对他人在何种程度上可以介入自己的私生活，对自己是否向他人公开隐私以及公开的范围和程度等具有决定权。隐私权是一种重要的、基本的人格权利，其保护对象为个人隐私。众所周知，我们可以把空间划分为非公共空间和公共空间，在以住宅为代表的非公共空间里，我们享有无可争议的、充分隐私权，但在公共空间里是否具有隐私权、具有何种程度的隐私权，目前还存在争议。

要给公共空间下一个准确定义几乎是不可能的，按照学者们的研究，一般来说公共空间应当具有“公用”和“公众可自由出入性”两个特性，如公园、马路、广场、公共交通工具、车站等等。此外，教室、集体宿舍走廊、多人办公室等属于特定多数人的出入场合，它们不同于完全隐秘性的住宅、也不同于可供不特定人随时出入的完全开放性公共空间，属于“半公共空间”，故在司法上被认为属于具有中等隐私期待的场所。

从一般意义上来看，公共空间属于公众所能共闻共见之场所，当人们将自己有意或无意地暴露于“众目睽睽”的公共场所，理应已经预见到他将因此承担他的隐私风险，在此前提下，他实施任何举动时应视为其已自愿“弃权”，法律也将不再保护该信息之隐私性，所以有“门外无隐私”和“公共场合无隐私”的说法。2011年广东佛山市政法委书记、市公安局局长杨建华的看法就很有代表性，他在一次跟网友座谈时称娱乐场所、桑拿按摩都要安装摄像头，并且抛出“流氓论”，他表示：“在公共场所哪有隐私的，如果公共场所有隐私那就是‘流氓’，公共场合有什么隐私，既然大家都能够见得光的有什么隐私呢？这些都是奇谈怪论。”

必须承认这种看法有一定合理性，但也存在严重缺陷。

从社会宏观角度来讲，这种看法与注意权利保护的时代潮流不符，与当下我国个人信息与隐私权利保障不力的现实背景格格不入。更重要的是，从逻辑角度来说，基于公共场合的特殊性，公民个人在公共空间实施某种举动，虽然可以合理推定其同意信息公开，但是必须指出的是：首先，他同意公开的范围是有限的。对于行为人说，其公开的范围应该仅限于其知道或者应该知道的人群，如果存在公共视频监控但未公示，导致行为人在不知情的情况下“被公开”，则超出了行为人的意思范围，不应推定其放弃了隐私权。正如美国评论家珍妮佛·格兰霍姆所说，一个步行者期待公众和警察不看他是不合理的，但他可合理期待不被高倍远程监视器监听他的私人谈话。

其次，他同意公开的方式是有限的。一般来说，在公共场所的行为公开仅限于同意他人知悉，但不意味着同意他人对相关信息进行收集、记录和利用。与之相类似的是，在审判活动中，绝大多数案件依法都是实行公开审判的，但是审判公开仅限于旁听和观看审判过程，未经法庭许可，不允许任何人以文字、摄影、录音、录像或者其他任何形式进行记录，也不允许进行任何形式的“现场直播”。

“天眼”VS隐私权保护

在电影《楚门的世界》中，男主角楚门生下来就被选中作为“电视真人秀”的试验者，导演为他营造了一个充满隐蔽摄像头的小镇，他三十年来的起居生活、学习工作、甚至交友恋爱都完全通过电视实时地呈现在亿万观众的面前，世人每天乐此不疲地收看他的生活。当楚门偶然发现这个秘密，试图逃出小镇时，发现自己已无处藏身。

虽说这是一个虚构的故事，但它略显夸张和怪诞的手法揭示了视频监控对于个人隐私和人身自由的潜在威胁。如何在个人隐私和公共权益之间实现平衡？在充分发挥公共视频监控在治安防控和社会综合治理方面的积极作用，又尽可能地减少 “误伤”？我认为，应当遵循几个基本原则。

首先是比例原则。比例原则是行政法中的一个重要原则，是指行政主体实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，二者有适当的比例，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内。在看待公共视频监控问题上，遵循比例原则就要在安装和使用过程中必须兼顾公共利益和公民个人隐私权保护。要实现这种均衡，主要看以下两个因素：第一、看这种监控行为所发生的场所，其公开性程度如何；第二、权衡公共利益的重要性和隐私侵害的程度性。

如前文所述，按照“公用”和“公众可自由出入性”两个特性来划分，我们可以将空间大致划分为非公共空间、半公共空间和公共空间。

住宅等纯粹非公共空间属于高度隐私空间，非经权利人许可，在此区域内不得从事任何形式的监控活动。在非公共空间实施监控属于我国刑法第二百四十五条规定的非法侵入他人住宅行为，其危害性程度甚至高于非法搜查和擅闯他人住宅的行为。

在半公共空间和公共空间可以根据需要由有关部门设置视频监控，但必须满足以下两个条件：一是设置应当具备必要性。在公共空间，公安机关及有关政府部门确有必要的，可以设置视频监控进行监控。在半公共空间，设置视频监控则不仅必须具备相当必要性，且必要性程度还应当高于在公共空间设置视频监控的程度，安装及操作过程也应当遵守更加严格的程序。在设置监控的必要性方面，我认为仅限于维护公共安全和防范犯罪活动和较为严重的违法行为，仅仅为防范不文明行为、违纪行为和轻微违法行为（如行人横穿马路不走斑马线、在街道张贴小广告等）而设置监控是缺乏充分必要性的。

2003年魏某诉上海复兴高级中学案是我国首例以公共场所的摄像监视侵犯其隐私权为由提起的诉讼。在这起案件中，上海复兴高级中学组织全校师生收看摄像专题片——《校园不文明现象》，其中有魏某和任某在教室里接吻的画面。后魏某以“学校擅自录像、公开播放的行为侵犯自己的隐私权、人格权、名誉权”等理由，将学校推上被告席。在我看来，仅仅为防范学生的不文明行为在教室内安装监控设备显然是不具备必要性条件的。二是遵循最少妨害原则。在确定监控设备清晰度等技术参数、设置视频监控的地点、监控方位、区域等因素时，必须充分兼顾个人隐私保护，以最少妨害个人隐私为前提。

第二是要遵循合理期待原则。在法治社会中，要求某个人承担一定的法律责任，前提是该人具备相应的权利能力和行为能力，无行为能力人，如幼儿、重症精神病人由于缺乏行为能力，因此其本人对自己的行为无需承担法律责任。例如按照《合同法》的规定，违约方赔偿的范围就仅限于自己在签约时能够合理预期的对方的可得利益损失。

合理期待原理既可以用来解释为什么公共场所也存在隐私权保护问题，也可以用来帮助界定公共空间监控与隐私权保护的边界问题。

按照合理期待原理，一是在公共空间设置视频监控必须公开、公示。摄像头安装的位置必须在视线可及的范围内，监控必须公开进行，并且通过设置标志牌、张贴警告标示等形式履行告知和提醒义务。根据公安部颁布的《道路交通安全违法行为处理程序规定》，从2009年4月1日起，用于道路交通安全执法的固定式电子眼必须向社会公布设置地点，固定式测速监控设备必须设置警告标志。另外某些地方出台的地方性法规中也有相关规定，如《北京市公共安全图像信息系统管理办法》规定在公共场所安装的电子眼应当设置标志。二是在传播、使用通过视频监控获取的信息时，要避免超出被监控对象的合理预期。如果传播、使用过程中超出被监控对象的合理预期并且给被监控对象造成损失的，应当承担侵权责任。

鉴于公共视频监控的庞大的数量和日益提升的重要性程度，以及其对公民隐私权的潜在威胁和现实危害，有必要出台专门法规对公共空间监控行为予以规制，或者将其纳入个人信息保护法中加以规定。比如明确安装和监管主体。目前，我国在公共场所安装摄像头的行为基本上处于一种无序状态，几乎任何主体无需任何理由也无需满足任何程序即可自行安装。有必要将在公共场所安装视频监控纳入行政许可范围，从法律上限定安装主体的资格条件，并且由统一的监管机构对安装进行资格审查、审批备案和监管。二是区分安装场所。可以参照前文中非公共空间、半公共空间和公共空间的划分对实施监控的主体、审批条件等等作出不同的规定。当然，即便是公共空间，也必须考虑安装监控设备的必要性，防止因使用过滥压缩我们每个人的自由活动空间。如我国台湾地区的《警察职权行使法》第10条规定，只有经常发生或经合理判断可能发生犯罪案件之公共场所或公众得出入场所，为维护治安之必要时方可安装监控设备。三是严格资料管理。监控资料的使用和管理是最容易出现问题的环节，理应成为立法规范的重点。对监控资料的使用，必须由公安等法定机关依照职权、履行必要程序后才能调取，个人或其他组织确有需要的，应当申请有关部门代为调取。四是明确法律责任。对于擅自在公共空间设置视频监控，尤其是擅自调取、发布、使用以及监控管理方及其工作人员擅自泄露监控资料的，应当依法追究法律责任。