底特律，先破后立

7月18日，密歇根州州长里克·施耐德宣布，因无法偿还185亿美元债务，汽车城底特律市向法院申请破产保护。7月30日，美国联邦破产法院史蒂夫·罗兹法官提出建议，从10月23日起审理底特律是否具备申请破产保护资格，执行破产计划的最后期限是2014年3月1日。这并不是美国第一座申请破产的城市，也不会是最后一座破产的城市，但它引发了全世界的关注，这座著名的汽车城是美国申请破产的规模最大的城市。在城市化进程方兴未艾的今天，底特律的破产给其他城市敲响了警钟。

汽车城的衰落

20世纪上半叶，底特律曾是美国人口第四大城市，福特、通用、克莱斯勒等汽车制造商就是从这里崛起，其生产的汽车行销全世界。汽车工业的飞速发展，使底特律拥有美国第一条水泥马路、第一盏红绿灯、第一条高速公路、第一家百货商店，其人口规模在上世纪50年代初达到了180多万。但到了50年代末期，工业衰退的阴影蔓延至包括底特律在内的多座工业城市，就业机会减少，工资水平下降，进而引发社会动荡以及税收减少。1967年底特律爆发大骚乱，种族冲突升级，犯罪率激增，越来越多的白人居民和中产阶级向郊区迁移，底特律的地产价格开始下降。

这种连锁反应的结果，是底特律愈发衰败。如今底特律的人口只有71万，仅过去十年间人口就减少了26%；有三分之一的市民处于贫困状态，其中等家庭的年收入只相当于美国平均水平的一半；1950年底特律有将近30万个工作岗位，到2011年只剩下不足3万个，2009年的失业率高达25%，高出全国平均水平2.5倍；2008年该市的自杀率为美国最高，比纽约市高出10倍以上。更令人沮丧的是，这座城市连维持交通信号灯的费用都有问题，只有1/3的救护车处于服务状态，市民要等待58分钟才能接通警察局电话。破败的厂房、空无一人的住宅、空旷的街道、几近瘫痪的公共服务系统，使得曾经繁荣一时的汽车城变成了一座“鬼城”。

是什么导致了底特律的衰落？最直接也是最主要的原因是美国汽车工业的下滑。汽车产业是底特律唯一的支柱产业，福特、通用、克莱斯勒三大垂直一体化的企业雇用了数十万技能水平较低的工人。这并不是什么好事，当汽车工业遭到冲击，那么整个城市的就业岗位都面临增长缓慢的问题。当日本汽车产业登陆美国市场逐渐蚕食掉底特律的汽车市场份额时，底特律的管理者们并没有及时进行产业更新升级，整个城市逐步陷入泥潭。2008年金融危机发生后，三大汽车公司裁员14万人，2009年克莱斯勒和通用相继宣布破产，如今底特律只剩下两家汽车工厂。当今城市的发展证明，产业多元化更有利于经济发展。

当然，造成底特律的汽车产业如此局面的因素很复杂。上世纪三四十年代，美国汽车工人联合会等工会组织的地位抬升，强势的工会在短期内为汽车工人带来了更高的工资，但从长期来看，这促使汽车制造商们将产业转向其他劳动力成本更低的地区。要知道，底特律的人口在汽车工业开始衰退之前就出现了下降。美国经济学家爱德华·格莱泽在其《城市的胜利》一书中，提出了一个观点：1913年亨利·福特发明的汽车流水线虽然提高了汽车产能，但让个人变得不需要掌握太多的知识，而事实证明，技能水平较低的汽车工人给底特律造成了经济上的损害；而且规模过大、自我封闭的汽车工厂，阻碍了一个城市的竞争与交流。

底特律的衰落虽然主要与经济有关，但是执政者失败的管理方式令底特律雪上加霜。20世纪60年代，底特律市长杰罗姆·卡瓦纳将联邦政府提供的城市改造资金用来拆除贫民窟兴建高楼大厦，而底特律的住宅市场早在50年代就已达到饱和。就在卡瓦纳当政期间，爆发了1967年的底特律种族大骚乱。1973年，非裔美国人科尔曼·扬当选为底特律市长，一干就是5届任期，长达20年。他与卡瓦纳一样，也喜欢建造规模宏大但毫无用处的建筑物。

科尔曼·扬实行所谓开放的种族政策，他强调在警察局等政府部门黑人与白人的比例要各占一半。在他担任市长期间，底特律的黑人比例不断上升，而白人则大量逃离，1970年白人居民比例还有55.5%，到1980年就下降到34%。2010年美国人口普查局的统计显示，底特律的黑人人口比例已达到82.7%，白人仅占10.6%。底特律的人口结构已发生根本性转变，这与过去黑人运动所强调的“种族融合”产生了极大偏差。在这个黑人完全占主导的城市里，其政府部门和职能机构的成员几乎都是由黑人组成。

白人纷纷逃离底特律的后果是非常严重的。白人是高收入的主体人群，他们的出走致使税收减少；白人资本转移，新的产业难以为继；主要依赖福利救济的黑人群体容易滋生犯罪，极高的犯罪率又阻碍了外来人口的涌入和服务业的发展。这是一个恶性循环的过程，就连那些受过教育的黑人中产阶级也选择了外迁。去年，底特律被《福布斯》评为美国最悲惨的城市。

财政破产巨债难还

1937年美国国会颁布破产法案，其中第9章是专门针对市政破产的，其规定州政府不允许破产，但允许地方政府申请破产。当然，地方政府破产是指地方财政破产，并不等于政府职能破产。由于美国城市多依赖于向投资者发行债券来集资，联邦政府和州政府对市政债券市场提供的补贴以及充裕的削减支出空间，使得地方政府可以延期支付利息或进行债务重组，而不至于陷入债务违约的境地。

2012年4月，底特律市长戴夫·宾及9名市议员与密歇根州州长施耐德签订协议，允许州政府对底特律拥有更大的监督权，以换取该州对底特律的财政帮助。同年12月，密歇根州财务审查委员会开始对底特律进行为期60天的审查。2013年2月，施耐德宣布底特律未能达到州政府的破产规定。当地紧急财政援助贷款董事会任命卡尔·奥尔担任紧急债务处理人，希望能将底特律从破产边缘拉回来。但审查委员会7月公布的报告显示，截至6月30日，底特律将面临超过1亿美元的现金短缺，包括养老金在内的负债资金总额超过140亿美元。在与债券持有人的谈判破裂后，奥尔最后选择了破产，来为这座城市留存运作资金。

根据底特律的破产申请文书，底特律有超过10万名债主，包括退休工人、公务员、银行和企业财产持有者，最大的债主是两大公共雇员养老基金——底特律公务员系统及警察与消防局系统。公务员、警察、消防员是不需要自己支付养老金的，全由政府埋单。在底特律185亿美元的资产债务中，其中92亿是欠给退休人员支付养老基金和医疗保险的。工会和养老金管理中心不满卡尔·奥尔对养老金的重大削减提议，并提起诉讼，因为退休金福利受到密歇根州法律保护。

地方财政一旦宣布破产，为了解决债务问题，要么是降低成本，这就意味着提供更少的公共服务，如消防安全、垃圾处理、图书馆服务等，以及减少退休人员的养老金和医疗福利，要么就是提高税收增加收入，通常情况下是两者结合处理。此外还有变卖政府资产，底特律艺术学院博物馆收藏有6万件艺术品，里面的艺术品可能会被拍卖以偿还政府债务，因为卡尔·奥尔有要求该博物馆提交馆藏艺术品的清单。

在美国，有49个州的法律规定政府必须维持预算平衡，迅速削减社会服务是填补财政缺口的常用办法，这就导致教育文化和公共安全等方面的财政支出得不到法律保护，而法律又规定不允许政府削减养老金、福利及偿债开销。这样一来，城市的基本社会服务持续下降，就将导致房价下跌、犯罪率上升、教育质量下滑。同时，对于纳税人而言，增加了税收而享受到的服务更少，这样会迫使一部分人离开，就意味着税基遭到损害。因此，要解决底特律的债务问题，无疑是个庞杂的工程。

破产并不是坏事

自1937年美国国会颁布了针对市政的破产法案，至今已有超过600个城镇宣布破产。根据美国法院系统提供的数据，从1991年到2012年间，有217个持债券的地方政府宣布破产，其中有20起就发生在去年。在底特律破产之前，2011年11月申请破产的阿拉巴马州杰斐逊县有40亿美元债务，是该国历史上最大的市政破产。去年6月申请破产的加州斯托克顿市是当时寻求债权人保护的人口最多的城市，至少欠30万居民10亿美元债务。在宾夕法尼亚州哈里斯堡，有超过3.4亿美元债务，但在2011年，州参议员杰夫·皮克拉阻止“第三级城市”申请破产，这一禁令在2012年得到延长，目前该市正在拍卖狂野的西部文物来筹集资金。

因在美国各州市面临财政紧缩的情况非常严重，许多地方政府都进入破产边缘，包括华盛顿特区、芝加哥、辛辛那提、卡姆登、圣地亚哥、圣何塞等。在加利福尼亚州的圣何塞，为了削减政府赤字，降低成本，2011年就已对警察、消防员进行裁员，并且关闭了图书馆、社区中心等。新泽西州的卡姆登市，2011年的预算提案就宣布预算削减24%，冻结所有非必要的支出。

对于底特律这些财政破产的城市来说，破产也许并不是坏事，先破后立，至少会给城市发展带来新的希望和机会。一旦政府宣布破产，政府能够成功地与债券持有者、养老金领取者和其他利益攸关方，作出让步达成协议。同时，随着财政收入的降低以及劳动力成本高企，越来越多的地方政府可能会寻求破产保护。如果市政破产更容易，那么贷款人就更不愿意将钱借给政府，而那些能够借到钱的政府就尽可能地避免投资错误。

对于底特律的破产，联邦政府是持旁观态度的。白宫在底特律提出申请破产保护后回应称“总统及其高级团队的成员将继续密切关注底特律事态的发展”，副总统拜登回答记者提问时表示“不知道白宫能否帮助底特律”，白宫发言人卡尼则拒绝回答相关问题。美国各州和地方政府有着实质上的自主权，可以自主选择税收结构，税率、税基和各项收费可以不经过联邦政府批准，由各州确定。各州和地方政府的财政收入主要有6个来源：税收、使用者付费和专项收益、政府间转移支付、公用事业和酒类储备收入、保险信托收入以及发行债券借款。历史上，财产税一直是地方政府最重要的税收。底特律房地产价格的崩溃无疑是压垮其财政状况的最后一根稻草。如果各州和地方政府经营管理不善，联邦政府原则上不会动用联邦财力来填补财政窟窿，陷入财政困境的地方政府只能自己想办法来自救。有评论指出，底特律想把医疗保险的责任转移给联邦政府，但还是会留下几十亿美元的养老金债务。

《金融时报》评论员马丁·桑德布指出：美国政府不惜让银行（如雷曼兄弟）、系统性企业（如汽车工业）以及很多市政府去找就近的破产法院，这并不意味着终结，破产提供了新的机会，美国经济活力在很大程度上来源于这种对冒险行为的宽容态度；而欧洲却将破产看成一种更阴暗的道德玷污，陷入破产就被贴上“不可信赖”的标签，这种对失败者的厌恶文化不仅导致冒险行为的减少，也导致救助这些破产者付出极大代价。

半个世纪以来的持续衰落，让底特律的复兴之路愈发坎坷，选择破产虽是个艰难的抉择，但这是必须要迈出的一步。在它之前，纽约的复兴已经提供了一个参考。20世纪50年代的纽约是全美最大的服装生产基地，其雇用的工人比底特律的汽车工人还要多50%。1975年，纽约州成立了市政援助公司，避免纽约进入破产程序。那时纽约的状况比底特律还要差，如今当底特律日益衰退时，纽约已经成为全球的金融中心，其经济活力令世界瞩目。