管控分歧

有外媒认为，“习奥会”有望开启中美关系史上的新阶段，外界期待他们能够让中美关系进入更加名副其实的双赢时代。

对于此次“习奥会”，人们期望两国元首能够通过前所未见的密切沟通，解决这些问题：中美两国以什么样的方式在世界上共处？能否妥善控制双方分歧的“烈度”？

为国际关系开启新的篇章

“中美两国在安全、经济等领域肯定都存在着分歧。”中国社会科学院荣誉学部委员、美国研究所研究员陶文钊对《瞭望东方周刊》说。

如何管控两国间的分歧，被认为是习近平此次与奥巴马会晤的务实内容之一。根据陶文钊介绍，目前中美之间已经有90多个战略对话平台，以解决交流沟通问题。“交交心、亮亮底”，以免因误会和猜测引致冲突。

国外媒体和专家学者普遍认为，“有一系列棘手问题需要面对和磋商，会晤结果将具有全球化影响。”

美国前常务副国务卿罗伯特·佐利克6月4日在英国《金融时报》网站发表署名文章说，即将到来的“习奥会”，有可能“确定未来多年世界最强大的两国之间的战略关系”。“他们需要的新型关系无法只靠经济上的相互依赖就能克服21世纪的问题和威胁。他们要考虑经济和安全问题在今天的外交政策中是如何互相联系的。”

此次“习奥会”，白宫发言人表示议题十分广泛，包括朝鲜、亚洲的稳定、深化两军关系、气候变化、网络安全等敏感议题。中国外交部则将两国元首的议题定位为“双方共同关心的重大战略性问题”，表示要通过广泛深入沟通增进战略互信。

6月5日，中国驻美国大使崔天凯在接受中国常驻美国主要新闻媒体联合采访时说，此次会晤是两国政府换届后中美元首之间首次面对面接触，也是一次战略性和历史性会晤。两国领导人将围绕构建中美新型大国关系这一主线，就事关两国关系未来发展的重大问题进行深入沟通。

新形势下，中美关系如何发展，不仅事关两国利益，也事关亚太地区和世界的和平、稳定与发展。崔天凯说，“中美双方应从两国人民和世界人民根本利益出发，着眼大局，面向未来，走出一条适应时代发展要求的大国关系新路。”

“这种新型大国关系的特征应该是平等互信、包容互鉴、合作共赢，在此基础上实现两国关系的长期健康稳定发展。” 崔天凯说。

他认为，这是一项两国共同的事业，也是一项“前无古人、后启来者”的事业，将引领中美关系进入新的发展阶段，也将为国际关系开启新的篇章。

“下阶段，中美双方将共同努力，不断加深了解、增强互信、促进合作，在构建新型大国关系进程中取得更多实实在在的进展。”

陶文钊认为，在这个过程中，两国都要考虑和照顾对方的需求与关切，彼此妥协是一个现实选择。“在原则性问题上我们要坚持，但在一些非原则性问题上，只要不损害根本利益，适当的妥协也是必要的。美方大体也应这样做。中美关系过去的历史已证明了这一点。”

新十大分歧

2011年，时任中国国家副主席习近平在会见来华出席第二届全球智库峰会的美国前国务卿基辛格时提出，在新的时期中美应妥善处理、有效管控分歧和敏感问题。

这是他第一次在公开场合明确提出中美应“管控分歧”。

很快，时任外交部副部长张志军在“中美安全关系和合作”研讨会上也提到，两国“要切实尊重对方的核心利益。要积极引导两国舆论，不让那些鼓吹敌意的声音占上风。要管控好分歧和摩擦，防止误读和误判”。

外界对“管控分歧”有多种解读。毕竟在过去的很多年里，如何在“求同存异”原则下扩大合作，是中国外交界对两国关系的主要关注点。

经过数十年努力，求同有成果，而存异的“异”之内涵也在变化。

“中美间的分歧，其实传统问题太多。当前阶段最突出的几个是网络安全、海上争端、军事安全、经贸关系等。”中国现代国际关系研究院美国研究所所长、研究员袁鹏对《瞭望东方周刊》说。

分歧与合作有时也犬牙交错，“比如在朝核问题上有共识，就是实现半岛无核化，中美都反对朝鲜进行核试验，都希望朝鲜重回六方会谈。而分歧是，美国指责中国不配合，中国说美国有责任。”袁鹏说。

“在分歧比较严重的问题，双方有时各说各话。比如，对于美国‘重返亚太’，美国说不是针对中国，而中国显然不这么认为。”中国国际问题研究所美国研究部副主任刘飞涛告诉本刊记者。

在人权、台湾、西藏、贸易这四个传统争议问题之外，近10年来中美之间的分歧还表现为诸多新焦点的出现。

首先，在美国“重返亚洲”和中国迅速发展的背景下，必然会产生分歧。从目前情况看，美国指责中国在亚太地区咄咄逼人、引发周边国家紧张；而中国认为美国战略重点转移到亚太，加剧了这一地区的紧张局势。

其次，对中国军事力量的发展，中美也有不同看法。事实上，数千年以来，还没有哪两个大国就对方的军力问题达成过共识。

第三，中国科技进步导致的新竞争，比如美国对中国网络安全、空天利用等领域的指责。

第四，人民币及中国经济发展的国际义务问题，是中美经济关系中新的争议点。除了人民币，美国对中国国企的地位也存在不同看法，这都是传统贸易问题无法涵盖的。事实上，经济问题从来都是国际竞争的借口和导火索。

第五，中国走向海洋的战略动向。美国对此具体提出“自由航行”等问题。美国已经在南海问题上做了一定程度的表态，而随着东海问题继续发酵，美国很可能介入这个海域的纠纷。

第六，在伊朗、朝鲜、叙利亚等国际问题上的分歧，使中美两国在国际场合时有交锋。中国对这些国际问题始终保持“不干涉他国内政”的外交原则。另一方面，从利比亚的实际结果来看，主导这些地区变革的美国等西方国家显然无法保证、甚至直接损害了中国在这些地区的利益。

第七，新疆问题在最近十年关注度急速上升，成为继西藏问题后美国指责中国的另一个焦点。

第八，对媒体及互联网管理，以及舆论及民意多元化的态度，这其实可以看做是传统意识形态和人权争执的延续及最新表现。

第九，气候谈判及排放问题。作为经济发展的另一个侧面，中美成为两个不同气候谈判阵营的代表。

第十，中国在欠发达国家和地区的影响力日益加大。比如在非洲，中国投入了大量精力、人力、财力、物力支持其发展，这必然引发美国的猜疑。

陶文钊认为，与常态分歧相比，中美之间最危险的还是突发事件。

战略疑虑能不能消解

在中美两国的传统分歧中，意识形态等已经不再是论战的焦点。但是所有最终遗留下来的传统问题，往往都是中美关系中最脆弱的部分，“比如台湾问题”。刘飞涛说。

新的分歧往往与中国日益扩大的政治经济影响力相关，同时两国之间的战略疑虑没有真正消解过。

袁鹏认为，首先是美国对中国有很深的战略疑虑。对于中国影响力的扩大，美方有不同的解读，包括“中国傲慢论”、“中国强势论”，各种各样的论调甚嚣尘上。

美方一些人总会寻思：中国是不是变了？中国是否还继续坚持改革开放、和平发展战略以及韬光养晦的外交方针？中国是否还把中美关系当成最重要的外交关系去维护？中国在亚太地区会同美国如何相处……

而对于中国来说，美国在中国周边的一系列布局到底是针对中国，还是有其他考虑？美国在中国周边合纵连横是不是对华构筑战略包围圈？美国是否打算通过向人民币汇率施压导致中国金融领域出现问题，延迟中国崛起的进程？美国是不是已经开始改变过去建设性合作的对华战略？是否已从过去的示好，转向后来的示强，并将一味地强硬下去……

“当前，双方都面临分歧，力量对比也发生了一些变化，双方民间的互信并不足，这个阶段如果分歧失控，可能导致两国关系全面倒退。所以，管控分歧显得格外重要。”袁鹏说，目前中美双方都提管控分歧。

奥巴马目前的三条对华政策是：扩大合作的质量和数量，提升对华竞争能力以及有效管控中美的分歧与危机。

“奥巴马在第二任期也把管控分歧提升到对华战略的层次，双方都认识到重要性和紧迫性，也各自列出了分歧的领域，都在积极努力地推进。”袁鹏说。

刘飞涛认为，“如何管控分歧，解决彼此间棘手的问题，使分歧不至于波及整个政治经济关系的全局，这是一种更重要的合作。”

如何消减分歧的负面效应

对于已经不同往日的中美国情，袁鹏认为，重要的是规划未来，即两国关系既有的三十年战略伙伴框架是否适应新时期中美关系的发展需求。“如果不能，我们应该如何重新规划未来？新的战略稳定需要做哪些努力？”

在“求同存异”等原则指导之下，中国对美关系曾经历过演变与发展。

在邓小平“破冰之旅”的时代，中美关系集中需要解决的问题之一，就是中国如何看待对美关系。

1980年4月，针对当时清华大学一位副校长“中国改善同美国的关系完全是出于策略性的考虑”的说法，邓小平对美联社记者专门谈到：“最近有位教授讲，改善中美关系完全是出于策略考虑。这不对。我们历来讲，这是一个战略决策。”

6天后，邓小平在会见外国记者时再次强调：“中国同美国保持友好关系不是权宜之计，而是长期的、战略性的政策。”

建立信任，是邓小平对中美关系论述的基本观点。他比较典型的论点是：“中美关系还有漏洞，应该建立相互信任的关系来堵塞这些漏洞。”还有，“中美关系应该发展，但必须相互信任，中美关系要在实际行动中体现出相互信任”。

换句话说，中美两国之间要相互信任，增信释疑，解决分歧，减少战略误判，加强沟通与交流。

1994年11月14日， 江泽民与克林顿在雅加达举行第二次正式会晤。江泽民提出了指导中美关系的十六字方针，即“增加信任，减少麻烦，发展合作，不搞对抗”。

十六字方针的主要部分，仍然是面对“冷战”给两国关系带来的挑战。

2002年，江泽民在会见美国会众院国际关系委员会代表团时总结说，总的看，中美关系的发展已进入了一个较好的时期。

他当时指出，中美两国国情不同，存在一些分歧，但是双方应当从更广泛、更重要的角度考虑处理这些分歧。

2011年初，胡锦涛再次访美时就两国关系发展提出四点建议：坚持对话、增强互信；深化合作、互利共赢；妥处分歧、排除干扰；共担责任、共迎挑战。

这些论点，被认为概括了十年来中美关系的焦点和动向。

“中美双方思索如何建立新型双边关系，最根本的落脚点还是在构建互信。” 美国首位华裔内阁成员、前劳工部长赵小兰说。

刘飞涛说，当年提出“求同存异”为的是实现不同社会制度、不同国情的国家之间的和平共处，不否认各国间存在分歧，“而现在做的是，如何积极消减中美分歧所带来的负面效应”。

在分歧、竞争中学会共处

在美国一方，对华政策和提法也有着诸多变化。一些人们熟悉的中美关系词汇，是由美方先提出的。

克林顿执政初期，通过“遏制”与“接触”，致力于建设“21世纪的建设性战略合作伙伴关系”。

1993年克林顿刚上台，就决定利用最惠国待遇，在人权问题上向中国施压。

当年1月13日，时任美国国务卿克里斯托弗第一次向国会全面阐述克林顿政府的对外政策时宣称：“我们的对华政策将是谋求促进中国出现从共产主义到民主制的广泛的、和平的演变，办法是鼓励那个伟大的、非常重要的国家实现经济和政治自由化的势力。”

但很快，在1993年9月，克林顿提出对华实行“全面接触”，变高压政策为诱压兼施。1994年5月26日，克林顿政府宣布延长中国最惠国待遇的条件，克林顿表示要“使中国融入国际社会而不是把它排除在外”。

1997年2月，时任美国副总统戈尔访问中国。在与江泽民的会谈中，戈尔正式提出要建立美中“合作伙伴关系”。

小布什当选后，美国对华政策历经了三个明显的调整阶段。

初期，中美“战略伙伴关系”在实际中有日渐降温之势。从此开始，美国认为中国是美国家安全上的“问题”，并且延续至今。

比如，兰德公司空军研究项目主任扎尔梅·哈利拉扎德主持起草了美国的亚洲战略报告。首次认为，对美国安全的主要威胁不再来自欧洲，而是来自亚洲。而在亚洲，中国乃威胁的主要来源。

扎尔梅·哈利拉扎德曾任小布什政府国家安全委员会战略事务高级主任。

到2005年度美国国防部发布《四年防务评估报告》，第一次将中国明确定位为“最具潜力的军事竞争者”，并提出相应的防范与反制措施。

在第二阶段，布什的对话态度更为强硬，将美中关系定性为“战略对手”。

直到2005年，美国副国务卿罗伯特·佐利克在美中关系全国委员会演讲时说：“我们需要促使中国成为这个体系中负责任的、利益攸关的参与者。国际体系帮助中国获得成功，中国也有责任加强这个体系。”

他承认，中国不断增强的综合国力和急剧上升的国际影响力不可逆转。由此，小布什政府开始转向克林顿执政时期的“促华融入”政策。

而奥巴马上台后，在与胡锦涛的会晤中宣布建立中美战略和经济对话。作为一种高层次的沟通渠道，战略经济对话机制将有双轨- - -其中“战略”轨道由中国国务委员戴秉国和美国国务卿希拉里共同主持，而“经济”轨道由中国副总理王岐山和美国财长盖特纳领衔。

袁鹏回顾说，中美之间过往的提法很多，建设性合作关系、战略性伙伴关系等等，包括求同存异、搁置分歧、登高望远、平等互信、抓大放小等等。

“不过，发展到今天，中美的不少分歧都是深刻的结构性矛盾。所以，双方得习惯在分歧、竞争、挑战、矛盾中学会共处，这将是中美两国生存和交往的常态。”他说。

让热线电话“热”起来

陶文钊认为，妥善处理分歧、有效管控分歧对于中美关系的稳定至关重要。两国间确实存在着竞争，对此双方要坦率地说清楚，深入交换意见，并相互调适。就是说，各自都要考虑和照顾对方的需求和关切。

“说清楚”，是最近十年来中美管控分歧最重要的举措之一。

比如2005年8月正式启动的中美战略对话，被认为是中美在战略和政治层面进行深入沟通的重要机制。

2008年12月第六次中美战略对话之后，中美两国元首在20国集团伦敦峰会期间决定，将其与另一个已经进行了5次中美战略经济对话合而为一，以“中美战略与经济对话”的名称延续下去，目前它已经举行了四轮。

2011年起，在中美战略与经济对话期间也进行中美战略安全对话。

两国在安全领域其实一直存在着一项机制：中美国防部防务磋商。它始于1997年，迄今共举行了13次。防务磋商一般由美国国防部一位副部长与解放军一位副总参谋长共同主持。

2008年，通过防务磋商，双方正式签署了关于建立军事直通保密电话通信线路的协定。

此前在1997年，中美两国决定开设首脑热线，次年中美两国元首的直通电话通信线路正式建立。

最近十年来，除了两军关系、售台武器等传统话题，网络安全、外太空安全也逐步成为中美安全对话的重要议题。

2012年12月12日至13日，中美举行第13次国防部防务磋商。外界评析，在中国周边面临南海、钓鱼岛等领土争端的情况下，双方都有意愿了解彼此的真实意图。

另一项延续数十年的对话机制是中美联合经济委员会。1979年邓小平访美时，与卡特总统商定建立中美联合经济委员会，由两国财政部牵头在中美两国首都轮流举行。迄今为止，中美双方已成功举行了17次部长级会议和7次副手级会议。

谈到分歧管控，就不得不提到中美人权对话。

1990年12月，美国当时负责人权事务的助理国务卿理查德·希夫特访问中国，标志着中美人权对话的开始。

此后20年，中美人权对话时断时续。比如2004年3月，由于美方执意在联合国第60届人权会议上提交反华提案，中美人权对话随即中断，直到2008年5月，中美第14次人权对话才在北京举行。

而最早定于2010年前举行的人权对话，也因紧随其后的贸易摩擦、美对台军售、达赖窜访等一系列问题而被搁置。2012年7月23日至24日，中美两国在华盛顿举行了第17次人权对话。

“中美现在有90多种机制，除了战略与经济对话、战略安全对话，还包括中东事务磋商、拉美事务磋商、网络工作组、首脑热线、国防热线、安全对话等等。”袁鹏介绍说。

不过，他也表示，“中美将成立网络安全工作组，谈网络安全问题，但能不能管控得住，取决于双方的对话沟通，能否立足长远和大局。”

这些对话机制，见于媒体报道时通常出现“坦率”、“开诚布公”等形容，这被解读为两国在对话中存在争论和冲突。而评论认为，争论总比揣测和误读要好。

袁鹏认为，中美分歧管控目前应把现有的机制用好用足，避免流于形式。“更重要的是，通过具体的合作培养合作习惯。在战略互信充分建立之前也可以合作，要边合作边建立互信，而不是建立互信来加强合作。”

陶文钊说，中美分歧管控，不是要专门成立一个委员会管控起来，一些机制实际上已经存在，要用起来。“现在最需要做的是，双方不同层面的各个部门都要加强意识，一旦发生突发事件，不能让它发酵，不能影响中美双方合作发展的大局。”