善治理论下的廉政建设

反腐难以成功的两大制约

自从人类进入文明时代以来，就一直与腐败作斗争，一部政治学发展史，就是与腐败作斗争的历史。但是，惩治腐败的成功模式并不多。新加坡社会学学者张汉音说，直到今天，也只有3种比较成功的反腐败模式：美国以权力制约权力的模式、新加坡独立反腐机构模式以及1950年到1966年的人民模式。

为什么反腐如此之难？一方面，腐败主要是指公共权力的腐败，而以往的反腐败主导力量又是公共权力部门，实际上主要是政府自己治理自己的“政治之癌”；另一方面是理论的匮乏，当今指导廉政建设的理论主要是孟德斯鸠的权力制约理论和卢梭的人民主权理论。

治理的目标是善治

20世纪80年代末90年代初，西方出现了一种治理理论（或称善治理论），治理的最佳状态就是善治或者良治。治理理论是有关治理公共事务的道理、方法、逻辑、管理规则、治理机制和治理方式的总和，也称治理与善治理论。

在“治理”概念产生之后的20多年中，治理理论逐渐被发展为一个内涵丰富、适用广泛的理论，并在许多国家的政治、行政、社会管理改革中得到广泛的运用，“更少的统治，更多的治理还成为了当前一些国家改革和发展的口号， 而且正在成为指导公共管理实践的一种新理论和新理念。

“治理”与“统治”从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作，是一个比统治更宽泛的概念。此外，治理还是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的最终目标是实现善治，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。

腐败既包括公共部门的腐败，也包括企业的腐败和民间机构及公民社会的腐败，所以，治理腐败不只是依靠政府，还要依靠企业和非政府组织的力量。如果只依靠政府的力量，廉政建设肯定不会成功，中国封建王朝更替“周期率”和国外反腐败的经验教训充分证明了这一点。

实现善治必须具备一定的条件，也即善治的基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁和公正。构成善治的10条基本要素也就是衡量善治的10条标准。廉洁性是指政府官员、企业和非政府组织人员廉洁守法，不以职位谋私，不以自己的职位寻租。如果政府、企业和非政府组织很腐败，就谈不上实现善治。同时，只有纯粹廉洁这个目标，离开了不追求合法性、透明性等其他9个目标，善治目标也不能实现。

廉洁应具备的内外制度体系

在治理和善治理论的基础上，透明国际于1993～1994年间提出了国家廉政体系理论。治理腐败，不只是公共部门的责任，还需要私人部门和公民社会的参与。透明国际首任行政总裁杰瑞米·波普详细阐述了国家廉政体系的概念，并提出了国家廉政体系的理论框架。

西方政治文化认为，公共部门与私人部门、公民社会是平等的，因此，在国家廉政体系理论下，廉政建设的依靠力量——公共部门、私人部门和公民社会是平行的。

国家廉政体系由三部分构成：目标体系、制度体系和价值体系。廉政体系的总目标是实现国家廉洁，具体目标是“生活质量”、“法治”和“可持续发展”。其制度体系包括正式制度体系和非正式制度体系两个部分。正式制度体系一般由12个制度支柱组成：立法机关、行政机关、司法机关、审计总署、监察特使、监督机关、公务员体系、自由媒体、公民社会、私人部门和国际行动者等，涵盖了广义的政府及其之外的力量。

国家廉政体系非制度体系就是它的价值观体系，包括：廉洁、正直、公正、诚实、守法和节俭等基本价值。

只有当外在制度体系与廉洁这种内在的价值体系相一致时，廉政体系才能很好地发挥作用。如果公众的廉洁意识很强、社会价值很强，那么他们将支撑起上面的那些12个正式制度“支柱”并给他们以更多的力量。反之，假如公众对腐败问题无动于衷，或者社会价值普遍缺乏，那么上面的12个正式制度“支柱”就会失去支持，这也是对制度反腐的一个启示。（作者为湖南大学廉政研究中心、法学院博士生导师）