公民网络参与人大工作的现状与前景

人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度，是构成中国特色社会主义民主政治建设体系的重要内容，也是当代中国政治文明建设的主渠道之一。党的十八大报告指出：“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”随着信息技术的飞速发展和日益普及，网络已成为民众讨论公共事务的一个重要平台，为公民通过人大直接参与立法和监督开辟了新通道。各级人大如何通过网络吸纳民意，提升人大决策的科学性与人大工作的满意度，公民如何有序参与人大的立法、监督、决策等工作，都已经成为新时期人大工作面临的新课题。

网络背景下人大工作面临的新挑战

随着改革的进一步深化和形势的新发展，人民群众对人大工作寄予的期望也越来越高。党的十八大报告要求，未来五到十年要做到“民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥”。在网络广泛普及的背景下，如何充分吸纳公民有序参与人大工作，使人大及其常委会的各项工作置于更广泛的公民的监督之下，提高人大工作的科学化水平，已是各级人大工作的重要议题，我们必须冷静、理智、超前地予以面对。

一、网络参与带来新挑战

如何使公民的参与权、知情权、表达权、监督权得到更充分的体现，网络使其实现成为了可能。网络具有的直接性、公开性、快捷性和广泛性的特质，大大降低了公民参与政治公共事务的成本，丰富了公民参与社会监督的手段与渠道，为公民参与提供了极为方便和廉价的途径；也为新时期人大工作提供了全新的生态环境，对社会主义民主政治建设有着积极的推动作用，同时也对网络时代提高人大工作的效能提出了新挑战。

网络的兴起，使公民参与政治公共事务的广度和深度都得到了进一步的提升。作为代表人民行使当家做主权力核心机构的人民代表大会及其常委会，在密切联系人民群众、完善民众诉求表达机制、协调社会利益关系中，理应与时俱进，对网络的民意诉求予以深度关切，做出积极回应，探求新方法，应对新挑战。

二、 建构平台成为新要求

网络作为一种技术力量，对人类的生产、生活都产生了很大的影响，网络信息传播的海量与共享、匿名与自由，打破了意见传播的地域局限，突破了行政管制的人为封锁，成为民意舆论的重要“集散地”，我们已经无法逃避与旁观，其传播的广泛性、及时性，为人大掌握社会舆论动态、切实听取民意、提高工作时效提供了便利，是人大工作的延伸与扩展不可或缺的阵地。

网络参与往往聚焦于社会公共性话题、民生问题、社会性事件，在互动中形成强大的民意聚集和公众舆论，乃至引起迅速、强烈的反响，波及现实领域。及时积极疏导，合理引导，强化人大参与及监督的力度，可以有效提高人大工作的公信度，缔结人大与民众的良好关系。网络时代背景下，各级人大工作应与时俱进，不断创新，引导公民有序参与，加强网民参与下的人大工作体制机制的研究。这不仅是发展社会主义民主政治的必然要求，也是坚持和完善人民代表大会制度的客观需要。

三、有效应对当是新课题

毫无疑问，网络的迅速发展极大地刺激了民众关注民生、关注体制的政治热情，同时我们也看到，在网络为民众参与提供便捷的同时，网络具有突然性、匿名性、随机性、复杂性和低成本、低风险的特点，使得网民在表达个人意愿的同时，普遍缺乏或缺失承担责任的意识，反映的问题失真、褊狭、笼统几乎常见，加之网民素质的参差不齐，网络言论势必泥沙俱下，鱼龙混杂。这种自由的舆论空间在保证公民公平参与的同时，其负面情绪、不实言论、恶意攻击甚至引诱煽动也会通过网络蔓延开来。

网络既是一个民意生成的公共领域，也是“众声喧哗”的场所，各级人大要对网络参与做出正确取舍，要冷静看待网络民意的正负效应，真正吸纳大多数人的诉求，这是对人大工作提出的更高要求。

杭州市人大常委会会议直播网民参与的情况分析

杭州市人大常委会从2010年8月建立了常委会会议网络直播工作制度。会前，通过制作常委会专题网页、会前发布有关网络直播的公告等形式，对常委会会议议题广泛征求意见，为网民在直播中能积极有效参与讨论，做了大量的基础性工作。在会议进行中，又通过网络对大会过程进行全程视频及图文的直播，网民通过网络就可以自由“进入会场”，直接留言参与讨论，发表意见。

截至2012年10月，常委会直播总时长已达70多个小时，网民浏览专题网页达172万多人次，观看直播达29万人次，网民发帖1万多人次，网民参与的热情及参与的广泛程度都显而易见。

有网民留言评价：“常委会会议视频直播不仅打破了常委会的传统格局，掀起了人大监督神秘的‘盖头’，增强了人大工作的透明度和公开度，也密切了人大常委会与公众的关系，为人民群众有序政治参与提供了新的途径，值得一赞！”

但是，常委会会议直播作为网民参与人大工作的初步尝试，很多问题还有待我们做进一步的研究与完善。

一是“参与度”不高。尽管每次直播前，常委会都会会前发布通知，制作专题网页来通告网民，但在正式的会议直播过程中，网民参与的积极性并不是很高。例如，市十一届人大常委会第十九次会议，审议《杭州市预防和制止家庭暴力条例（草案修改稿）》，网络共收到网民参与讨论的留言仅20多条，对问题的意见建议还停留在一般性评价。

如：不要和陌生人说话：广大受家暴折磨的女性同胞，一定要注意收集证据啊！

法网恢恢、疏而不漏：一定要维护女性的合法权益。

家庭暴力：家庭暴力中夫妻的关系对孩子的影响非常大，强烈建议在该项内容中对夫妻间的暴力问题予以更加严重的惩罚并制定相应明确的惩罚措施。

网民也有对具体立法惩罚的建议，但内容很少。

如：新杭州人：对于这一条“鼓励和支持公民、法人或其他组织为预防和制止家庭暴力工作提供捐赠”，希望在后面再加一句，对及时制止或者报警家庭暴力的给予奖励。

女孩游坦之：中国的家庭暴力一般按虐待罪算同等的伤害，也许按故意伤害罪最多可以判死刑，而按虐待罪最多只能判3年。现在妇女在家遭受亲人伤害的几率已经远远大于在路上遭受陌生人伤害的几率了。

二是“部分人”参与。网络直播，留言互动，突破了参与人员的局限性，网友和市民可通过网络同步观看会议，扩大了人大常委会会议的透明度和参与度。但它毕竟只能吸收具备网络视频观看、对该话题感兴趣的“部分人”参与，参与者对话题的关注热情严重失衡。如十一届人大常委会第三十二次会议，审议《杭州市禁止销售烟花爆竹条例》（修订草案）时，共收到网友留言16条，其中同一网友留言5条。

因此，通常话题下，网络参与总是表现为同类相关身份的人，或者具备网络视频观看的人参与较多，其他则淡然。而同时，当常委会议题涉及杭州经济社会发展的重大社会问题以及议题关涉个人利益时，具有“相关性”的网民参与积极性较高，比如人大常委会审议《杭州西湖文化景观保护管理条例（草案）》《杭州市流动人口服务管理条例（草案）》《杭州市学前教育促进条例（草案）》参与人数较平时大大增加。参与者的身份趋同及参与者对不同参与话题的关注热情的不同，具备参与条件的“部分”人，自然导致参与的意见和建议难免偏颇。

在网络还不能完全普及的条件下，“部分”网民参与的现状还无法改变，参与者的数量有限、层次分配不均，参与者又多数只关注与自己切身相关的问题，说明网络吸纳民意的真实、全面、客观，还存在诸多问题有待研究。

三是“开放度”受限。目前，由于技术的原因，网络直播还没有设置与网友现场、现时互动的环节，交互性的讨论还无法真正实现。加之，网络发言的虚拟性、非理性，虽然打破了沟通的空间限制，但实时性的留言监管、编辑筛选，诸多的劳动量也带来直播回应的滞后，使层级传播中的信息不对称问题还难以克服。

目前，在常委会会议网络直播过程中，网民希望参与会议的“讨论发言”，对实时性的回应互动要求很强烈。有网民评价网络直播：形式有创新，新瓶装旧酒，真诚呼吁人大常委会领导能与网民同步互动！

对策与思考：提升网民参与质量，推动人大工作创新

党的十八大报告指出，要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。网络打破了传统媒体信息传播方式的制约，打破了言语主体对信息垄断的格局，拓展了公民参与公共话题讨论的活动空间，对人大及其常委会的履职也提出了新的更高的要求。从杭州市人大常委会会议直播的现状看，一方面网络发展的迅速与普及，网民参与的广度与深度，都给人大工作带来新挑战；另一方面，网络参与的责任、规范、有效又需要我们作深度研究，有效应对。

一是要培育网络参与的公民意识。网络政治参与，一方面需要积极的政治参与文化与之相适应；另一方面其本身的发展也会促进积极政治参与文化的培育。在网络时代，我们应借助网络论坛等虚拟社区为公民搭建更多的公民文化培育平台，让人民依法有序地把政治参与作为自己应有的权利和义务。在公民积极的政治参与过程中，民主意识、民主思维会日益形成，最终成为一种民主习惯。积极的参与型公民文化，可使网络参与在一种相对成熟、理性的行为习惯指导下进行，可促进网络参与的有序推进，提升公民素质，从而推动民主政治的建设。

我们必须看到，在传统文化中，参与型公民文化是存在缺失的，民众政治参与意识是相对淡薄的。网络的出现为公民创造了新的政治生活方式，但也极易导致言语的暴力与泛滥。对于网络社会而言，网络既赋予了公民更宽泛的参与权，同时也赋予了我们广泛的管理权。从网民来说，当网络为其提供参与可能的时候，就意味着每一个网络参与者都要有“公民意识”，要自觉增强法制意识，维护国家利益，遵守公民道德，依法表达诉求，形成健康积极的公民文化。探究建立一种积极的参与型公民文化，提升公民素质，培养管理者的社会远见和洞察力，可使网络参与在一种相对成熟、理性的行为习惯指导下进行，可促进网络参与的有序发展，进而推动政治参与的创新。

各级人大及其常委会应及时把握来自人民群众的声音，对网民舆情要认真应对、积极引导、有效吸纳。要通过网络有序组织公民规范参与，使群众能够既表达自己的心声，又能理解认同他人的利益。要协调各部门、各利益集团和各群体之间通过网络参与树立明确的社会责任意识，形成公民规范参与、人大有效管理的科学机制，达成监督共建、责任共担的人大工作新格局。

二是要建立网络参与的基本规范。如何规范网络参与，把网络参与纳入政治参与的制度中来，建立网络法规和制度，保证其规范化、法律化与制度化尤为重要。网络特殊的匿名保护功能使网民敢于利用网络自由、无所顾忌地发表自己的意见和言论，给一些失去理智、别有企图的人留下可乘之机，他们或发布虚假信息，或挑起事端，或妖言惑众，使网络成了谣言的发源地、围观的集聚带，进而演变成“舆论暴力”，这也是很多人在网络上无法无天的原因。

网络是虚拟的空间，但却会导致现实的混乱。在现实社会中有行为规则，有社会公德、职业道德等，在网上自然也需要有行为规范，加强网上言行的有序表达、有效回应，网络的“正能量”才会充分发挥出来。面对网络政治文化的多元性和非理性，人大应通过立法、监督等权力机关的优势，既注重完善监管方面的法律法规和制度，也注重完善服务方面的各种立法，引导并培养理性的网络公民政治文化，寻求责任共担的机制，建立网络参与的道德机制、法律机制，进一步完善网络诚信体系建设，明确网络信息服务者、发布者的权利和法律责任，积极探索把网络社会当作现实社会的规律性，依法规范网络参与的言语行为。

2012年12月28日，全国人大常委会通过了《关于加强网络信息保护的决定》，以法律的形式保护公民个人及法人的信息安全，确立网络身份管理制度，明确网络服务提供者的义务和责任，并赋予政府主管部门必要的监管手段等，这必将为网民参与人大工作提供法律保障。

三是要做到网络参与的切实实效。人大工作是一项法律性、程序性很强的工作，但这并不意味着人大工作就是机械、僵硬的。人大在行使职权时，同样要注重提高工作效能，注重工作形式多样，降低行政成本。在网络时代，人大可以充分利用网络方便、快捷、开放等特点，提高人大工作效能。网络所具有的开放性，使得各种不同背景的政治文化可以在虚拟的网络空间共存，这就形成言语表达自由开放，意见建议众说纷纭，形成意见建议既相互对立，又相互妥协的多元并存状态。改变网民有效“参与度”不高的现状，打破“部分人”参与的困境，提高参与的“开放性”，有效听取并吸纳网民的意见建议，让真正的民意进入国家权力机关的决策层面，有待我们突破形式主义，在实效性上下工夫。

要进一步激活人大及其常委会与网民的对话机制，使沟通制度化、规范化，及时回应网民的声音，提高决策的质量。目前的网络参与主体以知识分子为多，城镇市民为多，而作为人口占绝大部分的农民，还不具有网络广泛参与的可能，提高网络技术的普及率，尤其是农民的网络参与率，对于推动网络参与的代表性和参与质量都具有积极的意义。

四是要强化网络参与的监督功能。网络舆论监督不仅有利于拓展人大监督渠道，而且可以进一步提高监督的效率和针对性。全面提高人大工作的影响力、透明度，让国家权力机关的“权力”在阳光下运行，应是人大在网络背景下加强自身建设的着力点。因此，要全面系统地组织好人大信息资源特别是监督信息资源的运用开发，使人大各类信息资源及时更新，让人民群众把握人大工作特别是监督工作的脉搏，使来自广大群众的监督要求通过网络渠道直接通向人大，并得以及时整理、反馈、督办，全面提升人大及其常委会的监督功能。

人大的一个重要职能就是把广大人民群众的合理诉求收集起来通过法定途径上升为国家意志，监督“一府两院”依法行政。因此，它需要从更大范围内收集到更多的社会群体的意见、建议，提高科学决策的能力与水平，强化监督的针对性，这就要求进一步拓展与强化人大工作的“网上监督”。根据各项监督工作的不同要求，可以在网上提供量身定做的监督平台，如开展专项监督的网上讨论、进行网上执法检查咨询，举行网上专项工作的收集意见与民意测评等，使人大监督工作更加透明、民主、公正。各专门机构和办事部门要主动地运用网络开展各自的监督工作，法律法规的制定可以在网上进行咨询认证，法律监督和工作监督的重点可以在网上征求民意，畅通人大及其常委会与人民群众之间信息的交流。

公民参与是民主社会的基础，人民代表大会制度推进与完善网民参与人大及其常委会工作，可以推动中国特色的民主政治建设，使人民代表大会及其常委会作出的法律法规、重大决策，更能体现民意，有助于人大决策的有效实现。为适应党的十八大“健全民主制度、丰富民主形式”的要求，各级人大应积极探索建立有效、有序吸收网民参与人大工作的新机制，进一步发挥人大作为国家权力机关的作用，增强人大工作的时代感、责任感、使命感。

参考文献：

[1]尹中卿：《人大研究文萃》，中国法制出版社2004年版。

[2]于均波：《扩大公民有序参与人大工作》，北京市人大常委会门户网站。

[3]王水兴：《网络参政议政：地方人大扩大公民有序政治参与的新途径》，载《党政干部学刊》2009年第12期。

[4]轩传械、聂大富：《关于公民有序参与人大工作途径的几点思考》，载《中共宁波市委党校学报》 2011年第5期。

[5]顾丽梅：《公民有序参与人大工作的途径初探》，2010年上海市人大调研课题，上海人大网站。

[6]顾丽梅：《网络参与政府治理创新之思考》，载《中国行政管理》2010年第7期。

（执笔：张永谊 课题组成员：王暨平 高远 王珺）