人大制度与公民有序政治参与

扩大公民有序政治参与，是坚持和完善社会主义民主制度的有效途径，是建设社会主义政治文明的重要内容。党的十八大报告指出，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。人民代表大会制度是保障人民当家作主的根本制度，是公民有序政治参与的根本途径。人大在行使职权过程中，要勇于担负起保障和扩大公民有序政治参与的政治责任和法律义务，完善并发展人民代表大会的工作机制，丰富公民有序政治参与的实现形式，充分发挥人民代表大会制度在扩大公民有序政治参与中的重要作用。

一、人民代表大会制度是公民有序政治参与的根本途径

政治参与是现代化研究、特别是政治发展研究中的一个重要概念和研究领域。《当代世界政治实用百科全书》将政治参与定义为“社会成员按照一定的法律程序参与政治生活的政治行为”。《中国大百科全书·政治学》认为，政治参与是“公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为”。政治参与的质量和程度是衡量一个国家政治发展水平的重要标志。公民广泛的政治参与有利于政策的合法性，可以纠正决策的失误，实现决策的科学化、民主化。政治参与满足了公民日益强烈的参与政治生活的愿望，培养了公民的参政意识和技能，使公民成长为具有民主意识和主人翁态度的公民。同时，政治参与为公民和利益集团表达愿望、宣泄不满、维护利益等提供了合法的、多样的渠道，有效的政治参与和畅通的参与渠道是社会稳定的重要保障。因此，扩大公民有序的政治参与不仅是现代社会公民表达政治态度的需要，而且是政治体制得以有效运转的重要保障。

人民代表大会制度实现了公民的广泛参与。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会制度之“人民”指社会主义的劳动者、社会主义的建设者、拥护社会主义的爱国者与拥护祖国统一的爱国者。人民代表大会代表具有广泛的代表性，除被剥夺政治权力者外，中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。人大代表来自各地区、各民族、各方面，基本涵盖社会的各个领域，代表了社会各方面的利益。他们生活在人民中间，有各自的工作岗位，同人民群众保持密切联系，对党和国家的方针政策、宪法法律的贯彻实施情况体会深刻，对现实生活中的实际问题了解深入。正是人大代表这种广泛的代表性，确保了最广大人民的意愿和利益都能通过他们参政议政得以反映和实现，人大制度可以动员更加广泛的民主主体行使政治权利，直接与间接地参与到国家权力系统中来。

人民代表大会享有最重要、最广泛的国家权力。在国家权力机关的职权上，宪法赋予人民代表大会享有最重要、最广泛的国家权力。我国宪法规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。全国人大和地方各级人大通过行使人民赋予的这些权力，来保障和实现最广大人民的根本利益。在国家权力机关与“一府两院”的关系上，人大将自己形成的国家意志交付由它产生的“一府两院”执行。在具体执行的过程中，“一府两院”按照法定职权具有相对的独立性。但人大对于它们是否依法行使职权，是否执行国家意志，是否维护人民利益，实施监督，以此防止“一府两院”的“不作为”与“乱作为”。人民代表大会代表认真履行应尽的责任和义务，依法认真行使职权，除具有与会权、审议权、表决权、选举权等基本权利之外，还具有提名权、建议批评权、询问权、质询权、视察权。由此可见，人民代表大会制度这一政权组织形式，是最能保证人民当家作主的民主政治制度。

人大和人大代表的权力受人民监督。宪法规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。选举法规定，全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。代表法规定，选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。这样，就把人大的权力置于人民的严格监督和控制之下，促使人大按照人民的意愿，行使好立法、监督、人事任免、重大事项决定权。把人大代表行使代表权力置于选民和选举单位的监督之下，使代表明白“代表谁”和“如何代表”，从而增强履行职责的积极性和自觉性，更好地执行代表职务，对选民负责。这样，人民监督人大，人大监督“一府两院”，便构成了双重监督的监督链，以此保障人民在终极意义上监控全部国家权力，实现人民对国家以及社会事务的间接管理[1]。

二、充分发挥人大在扩大公民有序政治参与中的重要作用

当前我国公民政治参与的意识不断增强，政治参与的社会基础逐渐扩大，政治参与的内容日益丰富。扩大公民有序政治参与，是我国社会经济政治发展的现实要求。但是，目前我国在公民政治参与方面存在着参与渠道不广泛、不畅通，非制度化参与较多以及公民政治参与能力有待提高等问题。因此，建立健全公民政治参与制度，公民能够正常地、合法地、多渠道地进行利益表达和政治参与，这是中国社会主义社会经济政治发展的迫切需要。人大制度是我国根本（民主）政治制度，在表达民意、整合民意，尤其在将民意上升为国家意志，并监督公共权力方面具备无可替代的特有价值[2]。人大只有通过规范科学的运作，才能充分显现其在扩大公民有序政治参与中的根本载体和现实平台的作用，从而为公民提供足以顺畅“表达”与“参与”的制度资源和空间。

（一）健全和完善选举制度，提升选举的竞争性

选举制度是人民代表大会制度的基石。全体人民作为社会主人，主要通过选举人大代表的方式，将管理国家事务和社会事务的权力委托给自己的代表，由人民代表大会选举产生的政府直接行使治理权。人民通过人大代表参与国家政权和国家事务，是代议民主制框架和机制下的政治参与。实现公民有序的政治参与，最重要和最主要的是选举产生能真正反映人民意志和要求、能真正代表人民正确有效地行使权力的人大代表。当前，在人大代表的选举方式上，中国还无法完全实现直接选举，只能实现直接选举和间接选举相接、以间接选举为主的选举方式。多层间接选举，民主逐级递减，“使代表脱离其代表的区域，代表的利益关系较为间接，难于代表和反映其所由选出地的利益”[3]。另外，人大代表选举制度缺乏竞争择优机制，民主参与不强，选民与候选人之间缺乏互动与沟通，竞争者没有自我表现展现的舞台，带有计划指派的“确认型选举”或“安排型选举”色彩浓厚，所有这些压抑了公民政治参与的热情[4]。

必须加快健全和完善选举制度，实行以竞争为中心的公开、公正的选举程序，使作为权利主体的选民真正按照自己的意愿实现自己的选举权和被选举权。“中国共产党代表最广大人民群众执政的实质性民主，必须不断地谋求通过政治选举的程序性的量化民主来保障和确认，这是党在未来将要经受的巨大历史性挑战和考验。”[5]注重提高直接选举的程度，进一步提升选举的人民性和民主性。进一步优化代表结构，减少代表中“政府官员”的比例，提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例。适应我国社会状况的变化，适当增加各种利益群体的代表比例，为各种利益群体提供政治参与的机会和渠道。改进代表候选人推荐的方式，在选举中引入竞争机制，尽快实现由“确认性”选举向“竞争性”选举转变。选举中应当尊重选民依法提出代表候选人的权利。增强选举透明度。把经过酝酿产生的正式人大代表候选人的基本情况向选民公示，接受选民监督。安排候选人与选民直接见面，让其主动宣传自己的参政主张和愿望，回答选民的提问，让选民在了解候选人的前提下自主选择。尝试在间接选举的代表候选人推荐环节，引入民主和竞争机制，通过公开推荐方式产生代表候选人[6]。

（二）坚持自主性原则，使人大真正成为“人民行使国家权力的机关”

政治参与体制分化程度的高低及其所导致的这种体制的自主性的高低，是衡量一个国家政治参与程度的重要标准之一，也是民主政治能否得到普遍有效实现的保证。坚持人大的自主性原则，指的是人大要在坚持和完善中国共产党领导的前提下，依法自主地开展工作，正确而充分地行使宪法所赋予的职权。这种分化和自主，能使人大的制度优势和功能得以充分实现，这非但不会削弱中国共产党的领导，反而有助于改善和加强中国共产党的领导。人大组织要坚持“人大就是人大”，立足自身职能，注重工作个性，努力提高履行职能的质量和实效，正确而充分地发挥人大的独特作用，以此区别于党委的领导机构和政府的行政机构。

要加快公民政治参与的法制化进程，对公民政治参与的内容、方式、途径作出明确规定，做到有法可依，依法参与。充分履行自身职责，推进政府进一步健全科学民主决策机制，建立完善重大事项调查研究制度、重大决策专家咨询制度、公开征求意见制度、听证会制度、公示制度，让公民在表达和参与中实现其利益诉求，让接受监督成为政府的一种习惯。把推进基层民主政治建设、保障公民民主权利作为人大监督工作的主线，推进政府指导和规范基层政权、基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度，完善政务公开、厂务公开、村务公开等办事公开制度，建立起多样化的畅通的基层政治参与形式和渠道，为普通公民参与政治、经济和文化生活提供平台。健全人大组织机构设置，加强专业人员配备，提高专职委员比例，促进人大及其常委会履职能力的提升。

（三）推进公民有序参与人大工作，提高人大工作民主性

公民有序参与人大工作，就是公民通过提出建议、旁听会议、听证、座谈、随同检查等方式，直接影响人大行使权力的行为。列宁曾指出：“人民需要的不仅仅是民主形式的代表机关，而且要建设由群众自下而上来管理国家的制度，让群众实际地参加各方面的生活，让群众在管理国家中起积极的作用。”人大工作中的公众参与，具有提高人大监督民主性的价值，具有防止怠惰、公民教育等诸多功能，能够在一定程度上解决人大监督存在的问题，意义重大[7]。

要建立健全公民参与立法制度，推进民主立法、开门立法。要广泛开展立法调研，面向社会公开征集立法建议项目。注意发挥专家学者的作用，允许学术研究机构、专家学者或公民个人依照有关规定提出具体的法规草案。加强法规征求意见工作， 建立完善公民参与法规评价的制度，通过座谈会、论证会、听证会等形式，直接广泛地听取各方面的意见。

扩大公民对监督工作的有序参与。“由人大与广泛的民主参与形式结合起来，实现间接民主和直接民主的有机结合，这是当前人大监督制度完善的一项重要任务。”[8]通过面向社会公开征集、视察调查、公民信访等渠道，整理分析有关意见，把人民群众来信来访集中反映的问题和社会普遍关注的问题确定为监督议题。细化公民参与常委会视察调研、执法检查和会议旁听的规定，使公众参与人大工作有章可循。建立健全监督公开制度，向社会公布人大依法监督、行使职权的有关情况，保障和扩大公民对人大工作的知情权，确保监督工作始终置于人民群众的监督之下。

培养公民的主体意识，提升政治参与能力。要通过各种宣传媒体，多渠道、多层次深入、广泛地宣传宪法和人民代表大会制度，加强对人大工作和代表工作的宣传，培养和提升公民的主体意识、权利意识和参与意识，培养他们的政治责任感。弘扬法治精神，强化公民的法律意识和法治观念。加强公民政治知识和参政技能的教育、传授和训练，通过广泛而深入地组织群众参政议政，促进群众民主意识和参政技能的提高，促进全社会民主政治氛围的形成和发展。

（四）推进人大联系群众的制度化、规范化，畅通人大—代表—人民群众之间的联系渠道

人大民主说到底是一种代议民主。代议民主的最大危险是 “代理者”脱离、背离“委托者”，使作为主权者的人民“等于零”。因此要从制度上加以规定，保证“人民代表大会”不仅是“代表”的“大会”，更是“人民”的“代表大会”。必须建立健全人大联系群众的程序性规定和运行机制，保障人大与人民群众的密切联系，坚持以人为本、执政为民，始终把回应和解决人民群众的诉求，作为人大工作的出发点和落脚点。围绕人民群众关注的热点难点问题和涉及人民群众切身利益的问题，充分发挥自身职能，使人大立法权、重大事项决定权、监督权和人事任免权的行使，始终沿着法治和民意的轨道运行。坚持工作上依靠群众，把群众的意愿和期待作为改进人大工作的第一准则。坚持从群众中了解问题、发现问题、解决问题，更好地满足新时期人大工作顺应人民群众呼声的要求。坚持依靠群众，虚心向人民群众学习，从人民群众的实践中总结办法和经验，破解人大工作中遇到的新问题，不断提升人大工作水平。

按照党的十八大报告提出的“完善代表联系群众制度”的要求，改进人大代表制度。围绕发挥代表桥梁纽带作用，建立和完善人大常委会组成人员联系接待代表、代表接待选民、代表走访联系选民、代表向选民述职等制度，通过人大代表搭建起“人大常委会—代表—选民”的联系通道。引导代表通过多种方式经常接触选民，倾听民意，并及时将民意输入人大及其常委会。使民声、民情、民意、民智通过正当途径进入公共决策。

（五）加强人大代表履职监督，增强代表的履职意识和工作水平

宪法和法律赋予了代表一定职权，有职权就要受监督，否则，就会滥用权力，滋生腐败。监督是一种压力。加强对代表的监督，是对代表依法行使职权的必要制约，督促代表充分认识肩负的责任和应做的工作。监督又是一种动力。实行对代表的监督，就是要把人大代表行使代表权力、履行代表职责的活动经常地置于选民和选举单位的监督之下，从而增强其履行职责的积极性和自觉性，更好地发挥代表作用。

建立代表履职考核机制。设立代表履职监督机构和组织，每年对人大代表执行职务、履行职责、遵pSQccnNKwJCN6YGh/NVcXQ==纪守法、现实表现、参加代表活动以及接受监督等方面的情况进行考核考察。在考核考察中，要认真听取选民和选举单位的意见，客观、公正、实事求是地评价代表履职情况。注重考核结果的运用。公布考核结果，让选民了解代表履职情况。同时通过各种方式、途径，收集、获取公众对代表监督的信息、态度、建议，并对所获信息及时进行反馈。对于那些表现突出的优秀代表要给予表彰和奖励，同时建立代表退出机制，采取批评教育、诫勉谈话、动员辞职和罢免等方式，将个别群众意识、代表意识淡薄的代表及时调整出代表队伍。

各级人大组织要加强监督法、代表法等法律法规的宣传，切实提高广大选民和人大代表对代表履职监督工作的认识，增强选民参与代表履职监督活动的自觉性和主动性。建立代表履职公开制度，为选民监督增加信息渠道。人大常委会要将本区域内的人大代表的有关情况公布于众，方便群众反映情况。发挥媒体作用，准确全面报道人大代表行使权力、履行职责的情况，公开代表会议出席、调查视察活动、审议发言、提出建议批评和议案情况。同时通过各种方式、途径，收集、获取公众对代表监督的信息、态度、建议，并对所获信息及时进行反馈，增强选民参与代表履职监督活动的积极性。

注释：

[1][2]强舸：《用足人大制度的“制度空间”》，载《北京日报》2009年2月24日。

[3]邹平学：《关于人大代表行使权力的身份的理论与实践》，载《中国法学》1994年第6期。

[4]亓娜：《坚持和完善人民代表大会制度：扩大公民有序政治参与的有效途径》，载《魅力中国》2011年第17期。

[5]黄卫平：《当代中国政治研究报告Ⅱ》，社会科学文献出版社2003年版，第65页。

[6]朱一言：《试论间接选举的市人大代表候选人推荐之民主化路径》，载《人大研究》2012年第2期。

[7]李扬章：《试论人大监督中的公众参与》，载《人大研究》2012年第9期。

[8]张劲松：《宪政视角下人大监督权研究》，广东人民出版社2009年第1版，第220页。

（作者系江苏省启东市人大常委会副主任）