以严格制度推进PM2.5治理

11月20日，市十四届人大常委会第九次会议对备受社会关注的《上海市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法（修订草案）》进行了审议。一年间，这部立法从调研项目到预备项目，最终成为正式立法项目，历经“三级跳”，终到破茧欲出之时。

PM2.5成为大气污染主要问题

大气是人类赖以生存的环境要素，大气环境质量优劣与人民群众身体健康息息相关。为推动大气污染治理，2001年7月13日，市人大常委会审议通过《上海市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》，并于2007年10月10日针对机动车排气污染定期检测问题作了部分修正。法规及修正案的实施，为本市控制煤烟型污染、机动车污染和扬尘污染等提供了有力的法律保障。2009年以来，本市环境空气质量传统指标API的优良率稳定保持在90%以上，在世博会期间上海的蓝天白云更给中外游客留下了良好印象。

然而近年来，以PM2.5为主要污染物的复合型、区域性污染问题日渐突出。今年年初，全国大范围长时间出现雾霾天气，上海也遭遇重度污染，PM2.5污染引起全社会高度关注。而现行《办法》对PM2.5污染尚缺乏系统的、有针对性的制度措施，面对PM2.5污染加剧的形势，对法规进行修订已刻不容缓。基于此，市人大常委会加快启动了对《办法》的修订工作。

本次修订重点明确，主要针对PM2.5，兼顾臭氧污染防治，从上海的实际出发，抓住能源消费、产业结构、工业污染防治、机动车船污染防治、挥发性有机物污染控制、扬尘污染防治等主要方面，对现有的规定进行补充和强化。

从侧重末端治理转为强化源头控制

2000年以来，上海滚动实施数轮环保三年行动计划，通过大力推进电厂脱硫、脱硝、除尘改造等技术措施，有效减少了二氧化硫等主要污染物的排放。但由于近年人口和经济快速增长，而能源结构以煤为主、产业结构偏重的状况没有根本改变，导致资源消耗和污染排放仍处于历史高位，再实行工程性减排的空间已经比较有限。据统计，2012年本市能源消费量为1.2亿吨标准煤，其中煤炭消费5703万吨，煤炭占一次能源的比重为47.5%，能源结构是造成大气污染的根本原因。为从源头上减少污染物的产生，《办法（修订草案）》作出规定：首先，严格控制能源消费总量，通过逐步提高接受外输电比例、增加天然气供应、加大非化石能源利用强度等措施替代燃煤，力争到2017年实现全市煤炭消费总量负增长；其次，加大力度淘汰高污染设施，除煤炭等量替代发电项目和整体煤气化联合循环发电系统外，全面禁止新建燃用高污染燃料的设施，同时，推行清洁能源替代，要求本市燃用高污染燃料的设施限期改用清洁能源。通过这些措施，严格控制和减少空气中氮氧化物和烟尘等污染物的排放量。

在审议中，常委会组成人员认为，控制污染源的问题，不能只靠一条腿走路，如煤炭全部改成天然气，既不现实，价格又自己控制不了，就会使相关行业失去竞争力，致使环境治理陷入一个怪圈，建议加强对清洁用煤的探索和研究。

加大力度调整产业结构

工业排放的污染物是影响本市大气环境质量的主要原因，本市重工业占比高达70%左右，工业生产过程中排放出大量的二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等，造成大气污染。为减少工业污染排放，《办法（修订草案）》从三个方面着手，推动调整和优化产业结构：其一，加强产业准入控制，禁止、限制大气污染排放量大的产业进入；其二，制定高污染行业、工艺和设备淘汰名录，对纳入名录的企业要求其自行调整或者予以关闭、停产；其三，对未完成环境保护任务的区域、企业集团实行环评限批，以此促进原有项目的污染治理。这些管理措施有助于逐步淘汰高污染、高耗能的产业，减少污染物排放，并促使企业加快发展转型和产业升级。

加强对机动车船污染治理

本市现有300多万辆机动车，每年进出港近300万艘次船舶，这是本市特别是中心城区的重要污染源。为防治机动车船等移动源污染，《办法（修订草案）》要求本市制定严于国家标准的车、船燃料地方质量标准，并针对不同对象分别作出规定。对机动车，实行环保合格标志管理，规定无环保检验合格标志，不得上路行驶，对标识为高污染的机动车实施区域限行。2006年以来，本市实施高污染机动车限行措施，淘汰了33.4万辆高污染机动车。对港区船舶，新增了船舶靠泊码头后使用岸基供电或低硫油等污染物排放量低的燃料的要求，但考虑到目前低硫油生产储备和岸基设施建设都处于探索阶段，因此只作出较原则的规定。本市城市建设中还大量使用非道路移动机械，如挖掘机、起重机等，这些机械大部分燃用重油等高污染燃料，污染物排放量大，但国家尚无相关排放标准，对此，草案专门规定了污染物排放标准和信息申报制度等。

由于在PM2.5生成过程中，挥发性有机物是重要条件，由挥发性有机物转化产生的PM2.5超过生产生活中直接排放的PM2.5，因此，加强挥发性有机物防治显得尤为重要。鉴于国家层面尚无相关法律规定，为给本市挥发性有机物防治工作提供法制支持，《办法（修订草案）》作出规定，要求生产高挥发性有机物产品的企业标注其含量，方便使用者识别和选择。

在审议过程中，禁烧秸秆也成为热议的话题。有常委会组成人员提出，应全面禁烧秸秆，体现从严的要求，而目前秸秆综合利用问题没有完全解决，政府应该拿出对策。

对违法行为实施严格监管

目前，环保领域普遍存在违法成本低、执法成本高以及执法难的问题。由于违法成本低，一些企业宁可违法受到处罚，也不愿意采取大气污染防治措施。为提高执法效率，加大惩处力度，《办法（修订草案）》有针对性地作出规定：一方面强化监管部门的执法能力，规定对监管单位在线监测和对机动车遥感监测取得的数据可以作为环境执法的依据，并且对冒黑烟行为可直接处罚，便利执法人员现场执法；另一方面加重违法者的法律责任，规定了双罚制，对发生环境污染事故等严重环境违法行为，除对单位进行处罚外，还可以对单位主要负责人和有关责任人员处五千元以上十万元以下的罚款；同时，对拒不执行停产决定的情形，还规定了停水停电停气等措施。

在审议中，有委员建议，法律责任方面应该与上位法保持一致，现在国家环保法正在修改，要密切关注环保法修订草案中的按日计罚等措施，等国家环保法修改完毕后参照国家法律作出相应规定。还有委员提出，法律责任要严格，执法也要切实到位，对当前多发的环境违法现象，监管部门如果执法不严，即使法规出台，其实施效果也会大打折扣，在这方面，政府部门还有很多工作要做。