我国农村义务教育政策执行的困境与对策

摘要：我国现阶段实行的“九年制义务教育”政策在执行的过程中，虽然已经取得了一定的成就，但仍存在教育经费不足、办学条件差，师资力量薄弱、教学质量低，教育负担沉重、辍学率较高等困境。究其原因，主要在于政策自身因素，政策执行者缺陷，政策执行资源不足以及政策目标群体的遵从度差。为了促进教育政策顺利地执行，必须采取适当有效的措施，切实维护农村地区孩子的入学权利，推动农村地区教育事业的发展，促进社会公平。

关键词：农村；义务教育；政策执行

中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）01-0228-02一、农村义务教育政策执行中的困境

改革开放以来，我国在“科教兴国”的国策下，教育被摆在了优先发展的战略地位，在这一政策下我国的义务教育取得了骄人的成绩，但是政策在农村地区的执行还是存在困境的。

（一）教育经费不足，办学条件差

近年来，我国虽不断地加大对农村教育的投入，但是就总体而言，我国的教育经费的投入还是不足的，在全国5721.7万在校初中生中，农村学校的比重是57.2%，而所占教育经费相应比重仅为47.6%，全国初中生人均教育费支出为1102.50元，其中城镇1423.85元，农村为861.64元，城镇与农村生均支出比为100.0：60.5。小学生生均教育费支出625.45元，其中城镇为841.11元，农村为519.6元，城镇与农村生均教育费支出比为100.0：61.7。由于教学经费不足，学校的教学设备不齐全，一些学校连最基本的桌椅板凳都是残全不全的，更别说昂贵的实验器材、教学用具了。有的学校没有正规的操场、篮球场、足球场，有的学校没有图书室，就算有图书室藏书量也是极少的，图书的种类少，数量少，藏书多数内容陈旧，无法满足时代的需求。

（二）师资力量薄弱，教学质量低

农村地区教师的工资待遇和福利待遇相对于沿海及发达城市而言是偏少的，还时有拖欠教师工资的情况发生。这就使得许多农村的教师都“跳槽”到经济较发达的地区，教师辞职、调职的情况常常发生，造成了教师队伍数量上的短缺和结构上的短缺。这也使得农村学校存在许多代课老师。据统计，2001年农村初中代课教师有65005人，占全部专任教师的4%；农村小学代课教师为515394人，占全部专任教师的13.6%。这些代课老师许多都是退休的老师或者是没有接受过专业培训的人，他们多数教学方式单一，知识面狭窄根本无法满足现代化的素质教育的要求，教学质量堪忧。

（三）教育负担沉重，辍学率较高

农村学校合并的事实使得部分学生需要坐车才能去学校，这额外增加了家庭的教育支出，此外，学生还要支付自己的伙食费甚至是住宿费，在无形之中加重了家长的教育负担，许多家长根本无法承担额外的教育支出。2005年初，中央党校发布的一份报告指出，近几年农村学生的辍学率、流失率偏高，初中生辍学率上升，有的地方农村辍学率高达10%以上。曾几何时，在中国，出乡村的主要三种形式其中一种就是读书，这里的读书主要是上大学，乡下人把读书考大学看成是孩子的最佳进城的途径，但是随着大学的扩招，目前大学生就业困难等问题，加之打工已经成为现今孩子进城“流行的”方式，大学生已经不再那么受到农村人的“待见”，因此家长也就选择了让自己的孩子不再浪费时间在学习上。二、造成农村义务教育政策执行困境的原因

中国有句古话是说要“对症下药”，我们要找到导致事情发--生的原因，分析导致问题存在的原因，才能够“治标又治本”。真正解决问题。

（一）义务教育政策本身科学性不足

人是理性人，各项政策的最后决策者都是人，决策者的有限理性表现为他所掌握的与教育政策制定有关的知识的不完备性，还表现为在教育活动中对困难的预见性，以及表现为在超出其感知限度的技能、习性和反应能力方面的受限制性。它的科学性不足主要是体现在它的不公平性上。就目前义务教育政策制定来看，教育政策的内容太具体，忽视了每个地区有其不同的地区特色、人文环境、经济发展程度，尤其是在农村地区，制定教育政策时完全没有考虑到农村地区的情况的特殊性，政策缺乏一定的灵活性，不能够对政策根据农村地区的实际情况做出调整。

（二）义务教育政策的执行人员自身的不足

任何政策的实施一定离不开政策的执行者——人。人是政策执行能否达到预期效果的关键因素。人毕竟是作为社会人存在，因此他们总是会被各种利益左右，在义务教育政策执行过程中也不免如此，学校为了弥补资金的不足实行变相收费，政府为了提高绩效就重点扶持城市的学校，从事教育公平研究的杨东平学者指出：“长期以来，在城乡二元结构、高度集中的计划体制下，形成了一种忽视地区差别和城乡差别的‘城市中心’的价值取向，国家的公共政策优先满足，甚至只反映和体现城市人的利益。”这些都违背了义务教育精神，义务教育政策在农村地区被扭曲执行。

（三）义务教育政策的执行的资源不足

任何政策的执行都需要充足的资源，否则就不能实现预期的政策目标。其中，作为政策执行资源的基础的经费资源和物质资源是最重要的政策执行资源。在教育投入中农村义务教育投入比重所占份额仍然很低，2006--2010年全国农村义务教育经费保障机制改革累计新增经费，由原来的2 182亿元至少增加到2652亿元，但农村义务教育经费占GDP的比重也不足1%。除了资金不足之外，师资力量的供给不充足是比较明显的。在很多农村地区学校的师资队伍都呈现出断层的现象，无法补充到年轻的优秀老师。

（四）义务教育政策的目标群体对义务教育政策的遵从度差

如果政策的目标群体对于该项政策的目标指向、遵循原则和内容规定没有强烈的认同感，他们往往会采取消极配合，马虎做事的态度，从而影响该政策的执行效果。就政府来看，他们追求的政府的绩效，带有功利主义色彩，他们往往牺牲农村义务教育的发展来成就城市义务教育，甚至将教育资金挪做他用。就老师来看，农村教师的发展空间不大，他们接受培训的机会较少，面对的竞争也少，因此他们中有些人渐渐就失去了动力，满足于现状，不探索更好的教学方式；而有的优秀教师则是人往高处走，辞职、调职多有发生。就家长来看，他们往往认为孩子读书考不上大学都是没用的，即使考上大学也要面对巨大的就业压力，义务教育对于他们来说是没有任何经济收益的。因此，他们宁愿自己的孩子少读一点书，早点出去赚钱养家。

三、突破农村义务教育政策执行困境的对策

前面我们分析了义务教育政策执行的困境以及原因，在政策执行过程中最重要的就是执行，否则一切都是空谈，目前我们需要做的就是找出完善政策执行的对策，便于政策有效地执行。

（一）制定农村义务教育的单行文本政策

我国公共政策学者谢明在他的公共政策概论中解释公共政策的定义时引用了美国学者戴维·伊斯顿（David Easton）在《政治系统：政治学现状研究》一书中的一句话：“政策是对全社会的价值做权威性的分配。”教育政策是公共政策的一种类型，是指为了解决教育领域所产生的公共问题，政党、立法机构、政府等所制定的教育方针、行动纲领、教育法规、条令条例等多种行为规范和活动过程的总称，是对教育工作的目的、策略和途径的总体规定。我国现阶段的教育政策比较概括，缺乏针对性的文本政策，我国农村的特殊实际要求政府在制定教育政策时，要根据农村教育发展的特殊实际，综合农村发展的实际情况，从而确定适合农村的教育发展目标，不能让农村的教育目标脱离实际。搞“噱头”教育。除此之外还要制定相关的法律本文，要健全现有的法律制度，制定针对农村地区的教育法，能够解决农村教育制度上的缺陷，加强农村义务教育体系的稳定性，从而保障农村地区教育事业的持续发展。

（二）提高政策执行人员的素质

这里我们将政策执行者概括为政府官员及教师。对于政府官员，首先是要提高uu3P5dbx/nFTI+c6/cu6NQ==其政治素养即其对政策的理解能力等。对政府官员进行教育培训，例如让他们攻读MPA，学习公共政策课程，提高专业知识素养，能够独立地分析、理解政策的内容和政策目标。除此之外还要定期进行思想政治课程的教育，减少他们的功利主义思想，做好人民的公仆。对于教师，不仅要提升教师职业专业化程度，还要提升教师职业道德。建立教师进修制度，确保农村教师能够得到培训、进修的机会，丰富他们的知识储备，改善教学方式。另一方面，还要提升教师的职业道德，开展思想道德教育等各种活动，培养他们的奉献精神.激发他们的工作热情及奉献精神。

（三）加大农村义务教育的资源投入

现有的农村教育的财政经费主要是地方政府承担。2005年建立了农村义务教育公共财政保障机制，其中，最关键的是建立了中央与地方分项目，按比例分担农村义务教育经费的新机制。这也就要求提高中央和省级政府的财政供给水平，缓解县级政府的财政压力，实现资源的宏观调控，缓解当前教育发展失衡的现状。中央可以保证教师的工资发放，省级政府可保证给学生免费发放教材，县乡级政府保证学校的日常运转。更重要的是要建立完善专款专用的财政体制，这样就避免政府部门将发展农村地区教育的资金用于其他提高其政绩的工程上，这样也为教育发展营造了一个宽松的环境。

（四）加大对农村义务教育政策的宣传教育力度

要加大对义务教育政策在农村的宣传力度，可以用上门宣传，村村开展宣传讲座等方式，让家长们能够了解教育对孩子未来发展的重要性，要让家长看到教育投资是一项长远的投资，能够改变孩子一生的命运，从而增加家长对教育政策的认同感，减少抵触心理。

（责任编辑：王兰爽）