低丘缓坡综合开发存在的问题分析与对策研究

摘要：随着建设规模的拓展和产业培育进程的加快，建设用地需求不断扩大，加快低丘缓坡资源开发已成为金华市区社会经济可持续发展的一个重要支撑平台。如何发挥市区低丘缓坡资源优势，有效拓展开发区发展空间仍存在一些亟待解决和突破的问题。基于此，从土地管理工作实际出发，针对国土部提出的低丘缓坡综合开发试点工作，结合金华市区的具体情况，对目前的工作效果和开发情况进行阐述，并对存在的问题进行分析，在此基础上，提出解决问题的对策建议。

关键词：低丘缓坡；开发；问题；对策

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）05-0190-02

一、引言

自低丘缓坡综合开发试点工作开展以来，金华市区低丘缓坡综合开发利用工作取得了一定成效，但由于目前低丘缓坡综合开发利用工作处在试点阶段，在法律衔接、政策处理和实施过程中，还存在不少矛盾和问题。

二、问题分析

（一）指标限制规模开发

从实践看，要实现低丘缓坡资源的有效利用，规模开发不仅可以降低开发成本，而且有利于合理布局。但林地和建设用地等各类指标管理对低丘缓坡规模利用形成了制约。

从2008年开始，国家对林地征用实行定额管理。今年十月浙江省林业厅下达金华市区的调剂使用林地定额指标为198.59公顷。从实施低丘缓坡综合开发利用需求看，存在指标不足的问题。

低丘缓坡开发为建设用地还受建设用地指标控制。按国家土地管理现行政策，低丘缓坡开发的建设用地必须纳入年度用地计划管理，实行总量控制。按照目前全省用地指标的分配情况，新增建设用地指标主要按各地经济发展水平进行分解，金华新增建设用地指标十分有限，利用低丘缓坡开发非农建设用地受指标限制，特别是集中连片规模开发的开发区影响更大，降低了开发的经济合理性和综合效益。

（二）零星农田开发难

低丘缓坡成片开发利用会涉及其中的零星基本农田，处理难度非常大。从金华两区反映情况看，土地利用总体规划不调整，成片开发的低丘缓坡就不能搞建设。而土地利用总体规划局部修改和调整有着严格的要求，有周期性，时间会很长。

（三）规划之间整合困难

低丘缓坡综合开发利用规划、林地调整规划等应与土地利用总体规划和城市总体规划、城乡规划等相衔接。但规划与规划之间衔接比较困难。一是各类规划各有其编制周期，且编制的时间不一致，不同的规划在前后时间点衔接上存在困难；二是规划之间的关系不明确，在用地指标、空间布局、建设时序上缺少衔接；三是低丘缓坡综合开发利用规划本身缺少明确的编制规范和审批程序规定，缺少统一标准、科学合理的低丘缓坡适宜性评价，给规划之间的衔接造成了一定的难度。

（四）涉及面广，协调难度大

规划开发区块一般都具有一定规模，往往会涉及到不同的乡镇和村以及众多农户，利益调整和政策处理难度较大。其中既有降低开发成本与保护群众利益的关系问题，也有开发过程中乡镇与村之间因道路走向、渠道排水及土地调整等需要协调的问题。如果处理不当，将会影响工程进度，甚至会引发不稳定因素，矛盾的协调处理难度很大，开发中补偿等费用也相对较高。

三、对策研究

（一）科学编制规划

编制低丘缓坡综合开发利用规划的目的是摸清低丘缓坡资源，做好适宜性评价，并作出开发利用的时空布局，以避免盲目、无序开发。低丘缓坡综合开发利用规划要与土地利用总体规划和城乡建设规划相衔接。要借助市区土地利用总体规划修编调整的有利时机，加大土地利用结构调整力度，科学合理布局开发区域，努力拓展经济发展空间。

（二）突出重点建设

针对目前低丘缓坡开发利用障碍较多，而低丘缓坡又适宜于成片开发的特点，要充分利用省市相关政策，重点选择抓好一批重点区块。对于规划确定的重点区块，对适宜开垦耕地的林地规划调整、与土地利用总体规划和城市规划的衔接可以同步进行，为重点区块的规划建设创造条件。重点区块主要包括两类，一是非农建设开发区块，一是农业开发区块。在开发空间上则可更多地满足建设用地之需。每个重点区块一旦确定，还需单独编制开发利用规划，明确功能定位、空间布局和开发时序，经审核批准后加快实施，以确保科学合理、高效利用。

当前技术条件下，金华市区低丘缓坡适宜成片综合开发的重点区块规划为六个，即：金西开发区东区块、婺城区宾虹路产业带区块、金东开发区区块、金东区金南开发区块、汤溪九峰农场区块、澧浦镇下徐村区块。其中，前四个区块为非农建设开发区块，规划面积1685.57公顷，规划区内耕地面积383.02公顷；后两个区块为农业开发区块，规划面积515.65公顷。

（三）提高项目准入标准

要特别珍惜和合理使用低丘缓坡资源，争取以较少用地形成较多产出，充分挖掘低丘缓坡的经济效益。根据目前金华市企业产出水平，应该说，到2012年，平均每亩工业产值200万元以上，是一个能够达到、而且完全可以超越的目标。建议市政府在、推行工业用地招拍挂工作的同时，根据市区开发区的发展水平，制定一整套科学可行的项目用地准入标准，提高低丘缓坡非农建设用地利用水平，实现开发区（园区）可持续发展。要加强行业控制和工艺技术审核，提高入园企业门槛，积极选择具有高科技含量、高成长性的新兴产业，使之成为新的经济增长点。入园企业必须符合产业发展规划，项目引进以技术含量高、低污染的工业为主，严格禁止对环境有严重干扰和污染的工业。

（四）实施用地绩效考核

设立强制转让和自主转让的双重机制，增强土地使用权属的流动性，对超期闲置并多次协商仍不能开发利用的地块，应实施强制公开拍卖。制定用地考核制度，闲置率超过一定程度的开发区（园区），应冻结其供地资格。要合理控制单个企业的土地受让面积，对于长期闲置工业用地的项目单位，应按一定标准收取罚金。对已投产项目未达到土地产出率标准的应加征土地出让金。

（五）确保群众合法权益

做好群众工作，取得农民群众的支持，是搞好低丘缓坡综合开发利用工作的基础。在开发过程中，首先要重视农民群众合法权益的保护问题。在土地征用、附着物补偿等政策性处理工作中，要依法补偿、及时到位，要做好被征地农民基本生活保障制度的落实工作。其次，要尊重农民意愿，在低丘缓坡开发规划、垦造耕地分配方案等方面，多听当地干部和群众意见，取得农民群众的理解和支持。第三，要重视群众思想工作，做深做细群众工作，提高广大群众对低丘缓坡综合开发利用的认识，充分调动群众参与低丘缓坡综合开发的积极性，减少开发工作中的不稳定因素，维护农村社会的稳定。

（责任编辑：陈喜辉）