简析我国养老保险基金运营管理

中国政府从20世纪90年代开始进行养老保障体制改革，以缓解“银色浪潮”的冲击。但是，随着老龄人口以及养老基金的规模逐渐庞大，我国养老保险基金的征缴与管理日益复杂化，产生一系列亟待解决的问题。正确地解决这些问题将对我国社会保障事业的发展发挥巨大的作用。

一、引言

随着我国经济的飞速发展以及综合实力的不断增强，广大人民的生活得到很大改善，收入水平提高，这使得他们更加注重生活的长期保障，大部分人都会选择购买养老保险，与此同时政府也采取措施加强对社会保障的补贴力度，参保人口数量大幅增加。2012年底，全国城乡居民参保人数达到48 370万人，比上年底增加15187万人，13075万城乡老年居民按月领取养老金。同时，基金规模庞大，且处于不断增长状态，如下图所示，2002-2011年，我国全年城镇职工基本养老保险基金收支持续增长，2011年总收入已经达到16 895亿元，比上年增长25.9%。全年基金总支出12 765亿元，比上年增长20.9%。各级财政补贴基本养老保险基金2 272亿元。到2011年末，基本养老保险基金累计结存1.94万亿元。

虽然，从图中看到的养老保险基金表面上来看，收大于支，年年有所结余。但是，如果考虑历史债务及空账问题，基金缺口仍十分严重。有专家预测，2013年，全国养老金缺口将高达18.3万亿元。这使得广大参保人不得不为此感到紧张。另外，由于通货膨胀，基金保值增值困难。以湖北省黄冈市为例，据统计，5年中，一年期存款的利率平均为3.148%，而湖北省黄冈市近五年的居民消费价格指数平均水平为5.8%，一年期存款利率远远跟不上居民消费价格指数上涨的幅度。而湖北省黄冈市城乡居民养老保险基金的投资收益率仅为0.5%，基金严重贬值。

二、我国养老保险基金管理存在的问题

近年来，国家大力发展保障事业，基金的监管方面确实取得很大的进步。但由于我国社会保障事业起步较晚，各方面还不成熟，所以，在基金的管理方面还存如下问题。

（一）基金保值增值程度低

养老保险基金是我国社会保障基金最大的构成部分，对于基金的投资我国采取严厉的限制措施，规定基本养老金的基金结余额预留两个月的支出费用外，应全部购买国家债券和存入银行专户，任何地区、部门、单位和个人不得动用基金结余进行其他任何形式的直接或间接投资。但是目前我国养老金仍主要用来购买国债和银行储蓄，投资收益甚小，无法满足养老保险社会对养老金的需求，没有真正建立起养老基金保值、增值的有效机制。同时，转制成本导致的隐性债务与“个人账户”空账问题严重。旧体制遗留下来的养老金隐性债务，规模巨大，“社会统筹”已经导致了“个人账户”的空账，尽管我国在进行做实个人账户的试点工作，但基金缺口仍然很大，空账问题远未解决，这就使得对基金的保值增值要求更大。

㈢基金管理体制不合理

养老保险基金的主管机构是各地社会保险经办机构，属于经有权机构授权履行相应国家行政职责的主体，带有半官方性质，但又不是行政机关，这表示虽然它有一定的行政执法权，但强制力明显不足，因而导致执行力下降，养老保险费的征缴难度也随之加大。随着基金规模的扩张，大量的征缴和支出工作使得社会保险经办机构根本无暇顾及社会保险基金的运营问题，一方面因为从事基金管理的专业人员缺乏，从事基金管理的经验不足，另一方面在运作的架构上由于责任与风险管理的经验主体缺位，一个以制定实施政策为主的政府行政管理部门存在着责任与权利不对称的问题，难以有效地管理基金并承担养老保险基金的经营风险。

（三）基金的监管力量较薄弱

2006年7月的上海社会保险基金案可谓是反映监管不力的典型案例。这次案件涉及的金额巨大、违规操纵手段多样化、涉案官员层级高，引起整个社会一片哗然。这是社保系统爆出的最大腐败案，也是作为世界金融中心的上海爆出的最大腐败丑闻。此案件后，中央政府在事件发生后已迅速在全国范围展开社保资金审计工作，并在2007年做出《上海市社保基金运营及管理情况专项审计》报告。

据相关部门统计，2000年以来发生的违规问题金额47.88亿元。其中，扩大三项保险基金开支范围用于弥补“补充医保基金”及借给企业等16.69亿元；用于委托金融机构贷款、对外投资等5.44亿元；用于购建办公房及弥补行政经费等0.32亿元；未按规定实行专户管理23.37亿元。另外，还有一些地方基金管理不够规范，社保费代征机构未按规定时间将保险基金收入交入专户的数额达16.20亿元；社保经办机构在决算中少计保险基金收入8.12亿元。

2012年6月28日，《人民日报》显示：2011年，全国累计实地稽核企业204万户次，涉及参保职工16287万人次，查出少报漏报人数667万人次，少缴漏缴社会保险费35亿元，已督促补缴34亿元。全国共核查5项社会保险待遇享受情况8436万人项，查出6万人冒领待遇9475万元，已追回9 084万元，清理收回企业欠缴养老保险费468亿元。

由此可见，监管不力直接导致了地方政府违规现象频繁发生。一方面，部分地方官员选任不正规，其专业知识不过关，法律观念也不强，并且贪图财富，导致违规操作；另一方面，有关人员对基金的性质认识模糊，将其作为地方性的资金，或者把基金以“启动资金”、“扶持资金”的名义借给企业，企业倒闭后借出去的资金无法收回，造成保险基金的巨大损失。

三、规范我国养老保险基金管理的对策

㈠多种投资渠道实现养老保险基金保值增值

《社会保障“十二五”规划纲要》提出，积极稳妥推进养老保险基金投资运营，实现基金保值增值。养老保险基金是一项比较特殊的资金，因此，国家对它的投资形式和范围有严格的限制。大部分国家都会选择储蓄存款和国家债券，这两种投资方式的风险最低，但也决定了其极低的收益率。可以考虑一下几种投资渠道：

第一，投资于国家房地产行业。我国可以借鉴国外成功的经验。如智利和新加坡的养老基金大部分投资于国家的住房、电力、通信、矿山等项目及私人部分项目，有效地促进了经济的增长。

第二，可以将养老基金参与国有企业重组。我国国有经济资产总量庞大，但国有资产存量结构不合理，投资效率低，需要进行结构调整。而调整需要大量的资金支持，规模不断扩大的养老基金可以成为国有企业重组提供资金支持的重要力量。

第三，根据投资组合理论，社保基金可以通过海外投资，使其资产结构国际多样化，有效降低投资风险，在保证社保基金资产安全性和流动性的基础上，实现基金资产的增值。

第四，养老保险基金入市。虽然我国的金融市场还很不成熟，但是，可以学习国外保险基金投资股票市场。股票市场的投资回报率一般高于债券市场和货币市场投资回报率的2～3倍。因此，在保险市场对外开放以前，先允许国内保险基金入市很有必要。

（二）完善养老保险基金投资管理的法律法规体系

通过制定有效的法律条文，把地方养老保险基金的保护放在第一位置，并将基金的监督主体、费用收缴以及投资运营等的正确渠道以法律的形式确定下来，从而使得养老保险基金的收支运用有法可依，有矩可循，保障人们老年能够享有应得的养老金，安心地度过老年，实现社会的稳定。

我国目前对养老保险基金的投资规定得较为严格，如我国《保险法》第104条规定，保险公司的资金运用，限于存在银行专户，买卖国债和金融债券以及向企业投资。保险公司运用的资金和资产结构比例，由金融监督管理部门规定。对于养老保险基金的投资要制定比一般保险更严格的投资规则，并从法律法规上加以规定。

近些年来，在我国的养老保险基金管理方面出现了许多的问题，主要原因还是法律制度不完善，没有一套详细的、权威的制度规范。虽然，《社会保险法》于2011年7月1日正式施行，但其内容还有许多有待完善的地方。另外，《社会保险基金管理条例》还迟迟未出台。所以，在法律完善的道路上。我国还有很长一段路要走。所以，相关工作人员要加快工作进程，提高工作效率，及时制定有效的法律条文。

（三）养老保险基金管理制度规范化

为明确管理责任，提高工作效率，就要实现社会保障基金的行政管理权与经营管理权相分离、资产管理权与负债管理权相分离、统筹账户资产负债管理权与个人账户资产负债管理权相分离。这样，各管理部门各司其职，也更有利于科学监督。并且，要将商业化运作方式引入到政府的基本养老保险基金中，并创造一个良好的投资环境。相关部门要制定有效的市场准入机制和退出机制的一系列标准，从而发挥市场的竞争机制。并尽量将信托人、基金管理人以及基金托管人等都参与到竞争中，从而提高效率，充分利用资源。

参考文献：

[1]中华人民共和国社会保险法[Z]。2010-10-28

[21郭金龙，柳立，对我国养老保险基金加强规范化管理与制度构建[N]，金融时报，2010-10-25

[3]郭士征，社会保险基金管理[M]。上海：上海财经大学出版社，2006

[4]关于我国养老保险基金的几点思考[EB/OL]。中国人大网，2010-10-25

[5]社会保险基金投资组合新实践：扩大海外投资[N]，证券日报，2011-06-17

[6]王宇，论我国社会养老保险基金保值增值管理[J]，河南商业高等专科学报，2012，（3）

[7]刘家会，论养老保险基金的运营与管理[J]现代商贸工业，2012，（3）

[8]张震宇，浅谈中国养老保险基金的运营问题[J]经济研究导刊，2011，（19）

[9]郑晓波，人保部：正研究养老金投资运营办法[N]，证券时报，2012-01-30

[10]孙秀娟，谈养老保险基金的运营与管理[J]，科技创新与应用，2012，（13）

[11]张媛，完善养老保险基金信托运营的路径选择[J]，商业时代，2012，（10）

[12]杨华，完善我国基本养老保险基金投资运营机制研究[J]，中央财经大学学报，2012，（9）

[13]2012年我国五项社会保险基金总收入28465.3亿元[EB/OL]中央政府门户网站，2013-01-25

[14]近十年全国基本养老保险基金收支情况[N]，人民日报，2012-06-18

[15]周建霞，对城乡居民养老保险基金实行省级管理的几点建议[J]。经济广角2012，（9下）

作者简介：朱晒红（1990-），女，安徽安庆人，2012级社会保障专业硕士研究生，从事社保基金和保险精算研究。

（武汉大学社会保障研究中心）

（责任编辑：鲁小萌）