行政问责：权力异化风险的阻挡器

摘要：权力一旦异化，便不可避免地给公民权利造成侵害，成为残害人民的工具。权力的行使和相应责任的承担是一致的。宪政体制下的行政问责制是责任政府的实现机制，是对运用公共权力的行为及其结果追究责任的一种制度安排。尽快地完善行政问责的相关立法，制定一部全国统一的《行政问责法》，已成为行政问责制度化建设的重要议题。

关键词：权力异化；有限政府；行政问责制

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）09-0273-03

一、权力的异化风险

“异化”一词，德语原文是Enffremdung，英文翻译为Alien-ation，创始于黑格尔，完成于马克思，后经卢卡契、“西方马克思主义”的传播，成为当代全球范围内哲学、社会科学的一种核心观念，一个重要范畴。在黑格尔看来，人的历史同时也就是人的异化（Enffremdung）的历史。他在《历史哲学》中写道：“其实，心所努力追求的就是它的总念的自我实现；可是，它在这样做的时候，把那个目的给自己隐藏起来，而且对这种离开它自己本质的异化感到骄傲和满足。”在马克思看来，也和在黑格尔看来一样，异化概念植基于存在和本质的区别之上，植基于这样一个事实之上：人的存在与他的本质疏远，人在事实上不是他潜在地是的那个样子，或者，换句话说人不是他应当成为的那个样子，而他应当成为他可能成为的那个样子。

中外学人对权力概念的理解各不相同，但都认为，权力就是某些人对他人产生预期效果的影响力，权力具有强制性、单向性、相互依赖性、工具性、自我扩张性和侵犯性等基本特征。权力的行使对于行使人来说，特别容易产生致瘾作用，尤其是当权力的使用能够带来物质利益的时候更是如此。权力的行使，使人自觉不自觉地都有使权力进一步扩张的潜在意识，希望在行使权力的过程中带来更大的利益，并且更加自由地行使权力。马克思主义认为，权力是随着人类社会的发展而发展的。权力是政治上的强制力量，是实现政治目的根本手段。权力在本质上姓“公”而非“私”，权力的运用和使用一旦背离了其公共本质，必将因异化而导致腐败。权力是一柄双刃剑，既可造福人民，又可残害人民。权力一旦异化，便不可避免地给公民权利造成侵害，成为残害人民的工具。权力的异化具有一系列独特的特征，概括起来主要表现为三个方面：

首先，权力的异化具有典型的为私性。虽然权力不等于利益，但权力是与利益紧密联系、相互依赖的。权力是创造利益、获取利益的有效手段。由权力创造或获得的利益理想情况下应该都是为了“公”的，但权力异化导致权力仅为私人服务，追求的利益也都是私利。利用权力获取个人私利，就是以权谋私，就是腐败，这就与权力的为公益服务的目的南辕北辙。

其次，权力的异化具有严重的违法性。本质意义上权力是人民的公共意志，在现实层面上，权力是公民通过法律形式设立的，也可以说权力来自于法，因此权力的产生就具有了合法性。权力有了合法性和正当性，才能名正言顺为人们所认可接受。权力异化一般不是法律所设之权，是对法律所设之权的篡夺，篡夺的权力是不具有合法性。权力一旦不具有合法性，就会产生违背人民利益的副作用。例如对公民人身的非法强制和支配。当权力异化为对人身的非法强制时，侵犯人身权利就会成为必然，随意拘押、刑讯逼供、报复陷害、体罚虐待被监管人等也会随之而来。违法性是权力异化的一个重要特征，往往这一特征又与危害性有较多牵扯。违法性大多伴有危害性。

第三，权力的异化具有高度的腐蚀性。权力异化违背了人们设立权力的善良目的，不能发挥权力的良性功能，由于权力异化导致的腐败现象、寻租活动，严重损害了权力主体的形象和声誉，导致了信任危机，使人民群众对权力主体产生了怀疑、厌恶、鄙视的心理，从而一定程度上造成了人民对政治的冷漠和反感。对公职部门的正常的执法活动也会产生心理的抗拒，这样将弱化政府的权威，政府的合法性受到质疑，加剧人民内部矛盾；更严重的是将引起社会结构的解体，甚至导致国家的分裂，社会主义事业的失败。

二、行政问责制对权力异化的遏制

法约尔指出：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”这就是说，权力的行使和相应责任的承担是一致的。按照现代宪政理论，宪政体制下的责任政府应当对其所有行为，就与国家相关发生的一切，向人民有所交代，让掌握公共权力的政府官员对其行为负责同时，人民通过各种有效的方式实现对政府行为的监督，保证行政权力的合法行使，保证自己应得的利益。近一段时间以来，随着一批问题官员逐渐复出，“行政问责”再次成为人们关注与探讨的热点社会问题。所谓行政问责，是指行政机关领导干部及其工作人员，对所管辖的部门和工作由于不履行或不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，发生行政不作为、少作为、滥作为等行政过错，或者损害行政管理相对人的合法利益，造成不良社会影响和后果后，行政机关所开展的一种责任追究制度。

在我国，较早的行政问责制可以追溯到20世纪七八十年代，分别以对一些事故责任人的追究处理为标志。新世纪以后，行政问责制从孕育进入建设与发展阶段，其标志体现在三个方面：一是问责的力度与频度逐渐加大，在各类事件和工作中受到追究的行政人员范围更广、数量更多、级别更高；二是从中央到地方，相关法律法规逐步颁布，它们为问责的科学规范提供了法规支撑，使行政问责趋向有章可循；三是舆论影响开始进入。纵观近几年我国所发生的重大问责事件，可以发现，它们几乎无一不是先因媒体形成热点，再通过强大的社会舆论施加压力而促成。

行政问责的意义就在于，它是一种对权力行使的责任约束和追惩机制，一旦权力的行使者由于故意或过失，不履行或没有正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果就必须实施问责，进行责任追究。从理论上来讲，行政问责制是责任政府的实现机制，是对运用公共权力的行为及其结果追究责任的一种制度安排。从本质上说，行政问责制是权、责的统一，根据主权在的原则，人民授权给政府，政府授权给官员，官员对人民和政府负责，政府通过官员向人民负责。行政问责制是民主政治的本质要求，是宪政民主政体下有限政府和责任政府的一个重要实现途径。

总结我国行政问责的建设与发展历程，我们可以发现一个现象，这就是行政问责往往发生在重大事件或重大事故之后，来的迅猛，去的也快，极具风暴效应。“问责风暴”虽然对整肃干部队伍能够起到很好的威慑与警醒作用，但它毕竟不是一种常态，而且，建立行政问责制的主要目的，也不是为了单纯在事后惩戒处理官员，其指向并不是重大事件或重大事故发生后的敏感时期或危机时刻，而是应当贯穿于各种公务活动尤其是各级领导干部的行政全过程之中。风暴效应讲究“短平快”，如果没有相应的制度、体制和机制作支撑，这样的风暴再多、强度再大，都不过是短期行为，都不可能从根本上解决我国干部队伍中长期存在的思想作风、工作作风方面的突出问题。因为风暴刮多了就不会再有风暴效应，官员们就会习以为常，应对风暴的“避风港”就会逐渐增多，问责的效力和影响就会越来越弱。显然，在行政问责上，建全行政问责制度，推进依法行政比追求有一时轰动影响的风暴效应更加重要。

三、行政问责制的完善

在当今的中国，由于现行的问责暂行办法的概念表述的泛化和操作态度上的模糊，要发展出一套严谨而完善的行政问责制度体系，在现实中是具有一定难度的。要使行政问责制具有切实的可操作性，还得付出加倍的努力。建立全国统一的行政问责办法，使行政问责制度与现行的法律法规有机衔接，这是推进行政问责工作走向科学与规范的重要途径。制度建设的根本是完善行政问责所依据的法律规范。因此，尽快地完善行政问责的相关立法，制定一部全国统一的《行政问责法》，已成为行政问责制度化建设的重要议题。本文在此提出以下相关建议：

第一，逐步建立以引咎辞职为核心的官员自责体系，在全社会培养与之相关的行政问责文化，树立行政官员对行政问责制的正确观念

历来在中国，引咎辞职是行政问责的一种委婉表达方式或体面做法，当然这是自下而上的方式并不是一个法律术语。引咎辞职不能说是新鲜事情，中国古代即有之，不加分析地说这是近代民主政治的产物未免有些牵强。但是，时代毕竟是发展的，今天的引咎辞职，与古代的引咎辞职有重要区别。中国古代官员的引咎辞职，是基于向皇帝负责，因其权力是皇帝赋予的。而今天的引咎辞职，是向人民负责，因为权力来源于人民。只有当权力行使者因有负于人民的期望、嘱托而辞职的时候，从这个特定意义上讲，引咎辞职才是近代民主政治的产物。

无论古代还是近代、现代，引咎辞职都是与特定的权力和责任联系在一起的。无论何人，只要享有某种权力，就得到了与这一权力相联系的权利、利益，但同时也就承担了相应的责任，一旦在其职责范围内出现了失误，就应向授权者致歉，当这种失误严重到一定程度，就不适宜继续担任同一职务，就需要引咎辞职，同时由特定权力所带来的权利与利益也随之取消。尤其是在民主政治的条件下，引咎辞职不仅仅是出于权力行使者的自责，更受到国家法律、社会道德的制约，迫使其向拥有选择权的人民群众负责，面向群众辞职。这正是社会进步的特征之一。无论权力行使者的日常表现如何，无论其过去有多么重要的政绩，一旦出现严重失误时，理应承担起相应的责任。这就是权责对应。

第二，增强人们的公民意识，逐步建立行政公益诉讼制度，保障人民意见表达渠道畅通

公民意识是一种现代意识，它是在现代宪政体制下形成的具有普遍性的民众意识。这种意识体现为将自己和他人视为拥有自由权利的人、有尊严、有价值，并且能够勇于维护自己和他人的自由权利、尊严和价值的意识，这种意识还包含公民对于国家和社会的责任感。平等是现代法治理念的基石，是公民意识中的基本意识。公民意识是公民参与国家政治生活，积极监督权力行使，防止全力异化的内驱力。广大人民群众以平等的身份参与国家的政治生活，积极主动地行使宪法赋予自己的监督权，这是防止公共权力异化，杜绝腐败的基本保证。

一旦公民意识觉醒、生成，舆论氛围形成，政治道德内化为一种自律力量，强调对公共权力主体的制约的制度、规范的“他律”也将更加有效。在“自律”和“他律”共同发挥作用的情况下，防治公共权力异化必将有效。要增强人们的公民意识，人人平等的观念，就要深入开展维护社会稳定、促进社会公平正义的法律法规宣传教育。增强群众依法维护自身合法权益的意识和能力，预防和减少社会矛盾。围绕实现社会公平正义和安定有序，突出宣传依法维权、依法信访以及治安和刑事法律法规，提高公民依法表达利益诉求的能力、依法解决各种矛盾纠纷的能力，在全社会形成自觉守法、依法维权和维护法律权威的意识。

要努力建立行政公益诉讼制度，让受到损害的公民在保障自己权益时有更好的渠道，同时，公民作为社会监督主体，有权对行政机关及其工作人员的违法失职行为提起诉讼，鉴于公民的弱势地位，行政公益诉讼制度亟待建立。

第三，进一步完善行政问责的相关规定。尤其是对行政问责的事由、主体、客体、程序等方面加以规范化、制度化

首先，在行政问责的事由方面，尽快建立一整套相对细致、完备的事由标准。什么事该问责，什么事可以免责，要以规范的形式予以表达，从制度中产生问责的内在动力，而不是从科层制的结构当中产生。要杜绝行政问责的随意性、不确定性和不彻底性。其次，在行政问责的主体方面，逐步建立以民意、媒体报道为基础的以各级人大为主、以政府为辅的行政问责体系，高度重视民情民意、政务分开、媒体报道，通过政府机关为主动的干预，积极进行机关的制度与信息渠道建设，不断增强政府工作的透明度，明确各自的问责权限，逐步消除违宪违法现象。再次，在行政问责的客体方面，建立完善的职位分类制度，明确权、责、能的有机统一，加强行政人员的责任意识，划分责任区，明确责任主体，改变以往权力与责任不对等的现象。

第四，在行政问责的程序方面，逐步建立一套规范明了的问责程序

将问责事由、主体、客体明确规范，并建立完善的过程制度，各种步骤与程序都要有明确的制度予以规定并保障实行，真正进入规范化的运行轨道，实行阳光行政、透明行政。让人民感觉到行政的公平、公正与公开。

参考文献：

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（责任编辑：陈丽敏）