新疆城镇低保制度执行中存在的问题及政策建议

摘要：本文对自治区城镇低保制度的执行情况进行了简要回顾，对低保制度执行中存在的问题进行深入分析，结合自治区实际情况提出了进一步完善城镇低保制度的政策建议。

关键词：城镇低保制度 执行 新疆

城镇低收入群体是指相对于国家或自治区规定的收入水平，其收入处于偏低水平的家庭。目前，新疆城镇低收入群体主要包括下岗职工、失业人员、无业人员、困难企业职工、因病或因残无法工作的人员、无法定赡养人和抚（扶）养人又无储蓄的人员、多子女家庭、重灾和重病家庭等。在全面建设小康社会的实践中，城镇低收入群体的状况是一个特别需要关注和解决的问题，是构建和谐社会的内在要求，是社会主义制度优越性的体现，因此城镇最低生活保障制度仍需不断进行探索和完善。

一、城镇低保制度及执行情况

近年来，自治区高度重视城镇低保工作，始终坚持群众第一、民生优先、基层重要、逐步提高标准、不断完善制度和加大支持力度。自治区于1997年启动了城市最低生活保障试点工作，1999年9月，根据国务院颁布《城市最低生活保障条例》，正式建立了城市居民最低生活保障制度，2003年3月，自治区人民政府颁布了《新疆维吾尔自治区实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》，2004—2012年中，自治区先后15次提高最低生活保障水平。截止2012年底，全区城市最低生活保障标准为237元/月，享受最低生活保障的人数达到86.2万。2012年，自治区共拨付城市低保资金24.1亿元，其中，中央财政拨付资金19.42亿元，自治区财政拨付资金4.68亿元。

2005年，自治区出台了《关于建立城市医疗救助实施意见的通知》，全区27个县市启动城市医疗救助制度，到2007年底，全区所有县市均建立了城乡医疗救助制度。城市医疗救助对象包括低保户，救助方式主要包括：资助参加居民医保，实行定额门诊救助，对住院治疗的实行分段按比例救助和年最高限额救助。

2011年，自治区出台了《关于建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制的通知》，通知规定从2011年7月1日起开始实施社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制。当我区各地居民消费价格指数（CPI）月度同比涨幅达到或超过3.8%时，将启动联动机制并按月发放临时价格补贴，CPI涨幅每超过1个百分点，在原有待遇基础上，为城市低保对象、优抚对象每人每月增发12元。2012年，自治区共拨付各地城乡困难居民价格补贴资金2.65亿元。另外，在元旦、春节等节假日前还会为低保对象发放一次性生活补贴。城镇居民最低生活保障制度的实施，对于加强社会管理、调节社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定和保障经济社会协调发展发挥了重要作用。

二、城镇低保制度执行中面临的问题

（一）低保对象需求呈现不断扩增的趋势

随着经济发展和社会转型加快，各种利益关系更加复杂，一些深层次矛盾和各种新情况新问题不断凸显，特别是困难群体的需求不断增长，且呈现出多元化趋势，各种诉求交织，给城镇低保工作带来诸多困难和矛盾。例如，以最低生活保障为基础的社会救助制度主要针对的是“收入型”贫困群体，而实际生活中存在一部分“支出型”贫困的对象，由于发生了不可避免的大宗支出，导致入不敷出，生活窘困，如“因病致贫”、“因灾致贫”，如何建立“支出型”困难群体帮扶机制已成为当前亟待研究解决的新问题。

（二）城市低保标准普遍偏低

由于新疆经济发展水平和财政收入状况有限，导致城市低保标准偏低，全区平均水平每人每月仅有237元，而乌鲁木齐市每人每月也只有311元，平均每日约10元，2012年自治区居民家庭年人均可支配收入为18385元。近年来，随着物价持续上涨，医疗、教育和交通等各项生活成本大幅增加，现行的低保标准已难以维持低保对象的基本生活。

（三）城市低保工作任务繁重与人员配套矛盾突出

城镇低保工作直接涉及民生和社会稳定，政策性强，社会救助范围不断扩大，要求更加规范化、制度化，尤其是承担着大量日常繁杂工作的街道办和社区居委会，普遍存在人员短缺和超负荷工作现象。从2012年1月起，按照自治区统一要求，全区城市低保救助资金由以往的银行发放改为手工发放，全部实现面对面现金发放，这一发放方式的改变可以使低保群众更直观地感受到党和政府带来的温暖和关怀，但另一方面也给基层加重了工作负担。按户发放工作十分繁重，大量现金的提取、分仓和存放存在安全风险。加之户居分散、联系困难、工作效率不高，以乌鲁木齐市为例，全市平均每个街道（乡镇）常年管理和服务的社会救助对象近2000人，管理和发放的救助资金超过了100万元。而全市80个街道（乡镇），仅有民政专干约200人，平均每个街道（乡镇）不足3人，这在一定程度上使工作人员对承担的工作只能疲于应付，出现严重缺位现象。

（四）低保对象家庭收入难以界定，动态管理难度大

低保对象的收入界定，是审核低保人员待遇的关键问题。低保对象的界定以家庭月人均收入为标准，随着社会经济发展，城镇人口增加，低保覆盖面扩大，多种社会救助并存，劳动者就业渠道和收入来源多元化，分配形式多样化，还有人户分离、异地就业等复杂情况，低保家庭财产和收入难以界定，特别是在实际操作过程中，只能通过个人申报、入户调查、信函索证、群众评议、通过公示由社会监督等方法来核定。因此，仅靠民政部门对低保户财产和收入的调查核实难度较大，并会涉及到公安、银行、证券和房产等相关部门。

三、进一步完善城镇低保制度的政策建议

（一）结合新疆实际逐步提高低保标准

从最低生活保障这一基础制度入手，适时提标扩面，全面构筑社会保障“安全网”，随着新疆经济发展和财力增强，应进一步提高保障标准，扩大覆盖面，逐步把无固定收入的重度残疾人、低保边缘户纳入保障范围。对低保对象的认定标准应从单纯的依据收入扩展到依据收入和财产两个方面。

（二）全面开展低保申请家庭经济状况核对，确保社会救助的公平公正

建议在政府的领导下，民政牵头，协同社保、财政、金融、公安、房管和统计等部门，整合相关执法部门的房产、车辆、存款、股票和其他收益等现有信息资源，逐步建立起城乡居民家庭经济状况核对机构和信息平台，建立救助资源数据库，进行动态管理，同时建立低保对象财产收入和赠予性收入申报评估制度和个别骗保行为的惩戒措施，加强思想宣传工作，鼓励支持有劳动能力的保障对象自谋职业、自食其力，通过劳动增加收入。

（三）建立城市低收入群体社会保障队伍

可借鉴国内社会救助工作的经验，以社会工作人才队伍建设为契机，狠抓街道（乡镇）和城镇社区社会救助机构的建立，进一步科学整合基层管理机构和人力资源，通过现有编制和富余人员调剂、购买公益性岗位等多种方式，在现有基础上，强化基层民政工作力量，逐步建立精干高效、廉洁奉献的基层社会救助工作队伍。逐步改善基层社会救助工作机构的办公条件，落实工作经费，对基层民政专干，比照同类岗位解决工作津贴。

（四）改变低保金发放方式

对低保金的发放方式，应在现有规定的基础上，结合各地实际，坚持有利于方便低保对象生活，有利于低保群体感受到党和政府关怀的原则，充分征求群众意见，采取适度灵活多种方式进行发放，并注意每年几次重大节日的发放，以及对重残重病和高龄老人群体的发放。

（金之镇，1970年生，新疆新能源集团董事长助理、硕士。研究方向：宏观经济理论与企业管理）