四川省城乡均衡和民生发展的公共财政政策研究

摘要：本文回顾了四川省在推动城乡均衡和民生发展方面的成就，并在讨论推动城乡均衡和民生发展上存在的问题及其原因的基础上，对利用公共财政推动城乡均衡和民生发展提出了一系列建议。

关键词：城乡均衡 民生发展 公共财政政策

一、四川省在推动城乡均衡和民生发展方面的成就

（一）以新型城镇化作为引领，为民生发展奠定坚实基础

截止至2011年末，四川省城镇化率达到41.83%，比五年前提高了1.56%，成都的城镇化率达到了67%。四川已建立了以特大城市—大城市—中小城市—小城镇为主线协调发展的多层次城镇体系。作为统筹城乡发展的重要载体，小城镇的发展尤为突出。四川省的建制镇已由2007年的1791个增加到2010年的1821个，4年间增加了两个百分点。

（二）以就业促进体系为推手，统筹城乡就业，专注民生之本

截止至2011年末，四川省城乡就业人员达到4785.5万人，平均每年增加13.6万人，年平均增加人数比“十五”时期提高4.9万人；城镇就业人员达到1417.5万人，城镇就业比重由2007年末的27.4%提高到29.6%；第三产业就业人员在2010年末首次突破1500万大关，比2007年增长9.4%，第二产业就业人员突破1200万，比2007年末增长13.6%。

（三）让城乡居民共享统筹发展成果

城乡居民收入较快增长，差距明显缩小。2011年，城镇居民人均可支配收入17899元，年均增长12.7%；农村居民人均纯收入6129元，年均增长14.7%，增速超出同期GDP年均增速0.8个百分点；城乡居民收入之比为2.92：1，比2007年城乡居民收入之比3.13：1下降0.21。并优先解决了农民的基本生活保障问题，完善了四川省基本医疗保障制度。2011年四川省参加城镇基本养老保险的人数达1494.0万人，比2007年增长62.9%；参加失业保险人数544.6万人，比2007年增长31.18%；参加工伤保险人数650.8万人，比2007年增长63.79%；参加生育保险人数601.8万人，比2007年增长86.17%。截至2011年底，新型农村合作医疗参合率达到97.9%，比2007年提高10.6个百分点。

二、四川省在推动城乡均衡和民生发展上存在的问题及其原因

（一）城乡均衡发展和民生发展上存在的问题

1、和全国平均水平相比，四川省在推动城乡均衡和民生发展方面尚存在较大的差距

以城镇居民恩格尔系数为例，该系数可以用来表示一个区域的富裕程度。具体情况见表1。

从表1可见，从2007年到2011年，四川省城镇居民恩格尔系数一直高于全国均值，并且两者差距在逐年增大。农村居民的恩格尔系数也一直是高于全国均值。这说明和全国平均水平相比，四川省城镇居民的生活还不够富裕。通过将四川省城镇居民和农村居民的恩格尔系数进行比较，可以发现，虽然从总趋势来看，农村居民的恩格尔系数与城镇居民的差距一直在缩小，但始终高于城镇居民。除了2009年差距比较小以外，其余四年均有明显差异。

2、省内各区域发展差距仍然比较明显

以年末城镇和农村人均纯收入和人均消费支出来看，各区域之间差异很大。具体情况见表2（以2010年的数据进行比较）。

表2显示，省内各地城镇居民人均纯收入和消费支出均显著超越了农村，两者的比值超过了2倍。特别是三个民族自治区的差距更大。

（二）原因分析

1、特殊的经济地理位置对城乡均衡和民生发展形成天然的桎梏

四川省地处中国内陆，经济地理条件总体上并不利于经济的快速发展。四川省现有国土面积48.5万平方公里，人口8700多万，辖21个市（州）、181个县（市、区）。虽然土地面积占全国的5.1%，居第五位，但是人均土地面积仅为全国的76%，人均耕地仅为全国的73%，未应用的土地虽多，但是可垦、宜耕的后备土地资源较少。同时，在国家功能区战略规划中，四川省限制开发和禁止开发的区域所占面积比重较大，并且区域内自然禀赋差异比较大，各地市州发展极不平衡。四川省人口众多，2010年底达8045万人，占全国总人口的6%，居全国第四，且人口分布极不平衡，民族众多，有汉、彝、藏、羌等50余个民族。

2、民族区域自治地方所占比重很大，发展相对滞后

四川是民族大省，有53种民族成分，其中世居民族14种，少数民族人口415万人，是全国第二大藏区、最大的彝族聚居区和唯一的羌族聚居区，有3个民族自治州和3个民族自治县。民族自治地方辖区面积30.5万平方公里，占全省土地面积的62.9%，但绝大部分位于地处偏远、高原、高寒山区，不宜于经济发展。民族地区的经济增长速度与省内各市州相比仍偏慢，工业化、城镇化水平较低，基础设施薄弱；县域经济发展极不平衡，城乡之间、县域之间经济社会发展差距仍在扩大，经济增长方式粗放和结构性矛盾尚未根本改变。统计资料表明，从20世纪90年代以来，四川民族地区国内生产总值的增长指数一直落后于全省的增长速度，并且二者之间的差距仍在逐渐扩大。

3、四川省属于欠发达地区，省内财力比较薄弱

四川省的财政收入及财政支出规模与全国水平相比均相对较低，因此相对于全国来看，四川民生发展是滞后的。从2006年到2010年5年间的数据来看，四川省近5年财政收入占全国总财政收入的比重虽逐年上升，但是比例很低，不到4%。财政支出比例也一样，总趋势虽在增加，但比例偏小，不到6%。从人均数据来比较，根据2010年的部分数据，城镇居民平均每人全年家庭收入来源低于全国平均水平19.09%，城镇居民家庭平均每人全年消费性支出低于全国平均水平10.14%，城镇居民家庭平均每百户耐用消费品拥有量除了彩色电视机和移动电话以外，均低于全国平均水平；农村居民家庭人均纯收入低于全国平均水平14.06%，农村居民家庭平均每人生活消费支出低于全国平均水平11.05%。

三、公共财政在推动城乡均衡和民生发展方面的政策研究

（一）增加公共财政用于民生发展的支出

目前，民生发展财政支出的统计口径是按照财政部的标准，包括教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、商业服务业等事务、国土资源气象等事务、住房保障支出、粮油物资储备管理事务等13个方面。由于统计口径的原因，可以比较的数据只有2010年的数据。从全国范围看，民生支出总额占全部预算支出总额比重为72.28%。最高为青海，达到了81.42%，最低是四川，只有59.89%。可见四川省财政用于的民生的支出不足，应加大投入的力度。

（二）加大转移支付的力度，均衡区域民生发展

国家财政应加大对四川省财政转移支付的力度。作为长江上游的生态屏障，四川省很多区域是限制开发和禁止开发的，地方的财政收入来源受限，用于城乡均衡发展和民生发展的公共财政资金不足。国家应加大对四川省的转移支付，特别是采取有效办法进行横向的转移支付。

（三）形成公共财政民生支出的稳定增长机制

省内各地用于民生支出的投入各年度不一样，甚至差异很大。详情见表3。

表3中民生支出包括九个项目，即教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输，并且只涉及2007年到2010年四年，原因在于这四年的这九个项目支出是相同的，具有可比性。从表中可以看出，各地用于民生的支出极不稳定，只有少数地区是呈逐年增加趋势。应在财政预算中明确规定民生支出应呈逐年上升趋势，或者是规定一个在总财政支出的固定比例，财政支出应首先满足民生发展的需要。

（四）加大对农业农民农村的投入

城乡均衡和民生发展，关键在农民、农村和农业。虽然我国财政一直在加大对三农的投入，但是从相对比例来看，同时从农村的现实需求来看，投入还是不足。各地财政应将对三农的投入和对民生的投入项目进行有效整合，推动农村经济发展，提高农民的收入和社会保障，进一步缩小城乡的差距。总之，对于四川来说，统筹城乡、实现城乡均衡和民生发展的道路还比较漫长。公共财政应明确自己的地位和作用，也要清楚公共财政所无法完全涉足的领域，利用财政的杠杆撬动社会上的闲置资金，共同参与这个任务，以社会各种力量的合力，更快地推动四川省的城乡统筹和民生发展。

参考文献：

[1]四川省国民经济和社会发展统计公报.四川省统计局，2006—2011

[2]厉以宁，李扬等.《中国城乡统筹发展报告》[M].社会科学出版社，2011（3）

[3]姚林香.《统筹城乡发展的财政政策研究》[M].经济科学出版社，2007

[4]谢旭人.《创新财政政策机制、推进文化发展繁荣》[J].财政研究，2011（12）

[5]冠铁军，梅玉良.《统筹我国城乡发展的财政政策思考》[J].财政研究，2009（12）

（李代俊，1970年生，四川人，四川财经职业学院副教授。研究方向：公共政策和政府审计）