城镇化背景下空心村问题刍议

摘要：空心村问题是我国城镇化背景下所特有的村庄内大量宅基地闲置和住宅空废现象。不完全的城镇化，不完善的村庄规划和土地管理制度，农业生产的低回报率与传统文化压力都是导致空心村问题发生的原因。空心村会造成土地资源浪费、危害村庄居住环境等诸多问题，因此应从制定村庄规划，优化内部整治和加强监督检查等方面入手完善空心村整治工作。

关键词：空心村 生成原因 危害 整治对策

一、空心村的基本概念与测量

（一）空心村的基本概念与生成背景

空心村是在我国的土地管理制度和二元化的社会管理体制下，随着城镇化进程，所形成的特有的村庄物态表现形式。在计划经济时代，我国实行了较为严格的户籍管理制度，农村户籍人口被严格禁止自由流动，造成了我国巨大农村人口基数。为了承载这些人口，也就形成了较大规模的农村建设用地。

随着人力资本效率的提升、农业资本要素投入增长、新技术设备的推广应用，农业的劳动生产回报率递增，相应的，既定可耕地规模对劳动力的需求会越来越少。有限的土地资源无法容纳全部的农村户籍劳动者，继续增加劳动要素投入不仅不会带来产出的增加，反而会产生负的回报率。在农村户籍适龄劳动人口中，超出农业产业需求的那部分就成为了农村剩余劳动力，据测算，在20世纪90年代初，我国农村剩余劳动力为1.5亿。

改革开放后，我国的城乡二元社会管理体制有所松动，农村剩余劳动力开始向城镇转移，寻求能带来较高经济回报的第二、三产业的就业机会。在此过程中，我国刚性的土地管理制度和落后的村庄规划，制约了农村住宅建设用地规模随着农村人口流出规模而进行适度性的调整，大量住宅空废闲置，住宅建设用地利用效率低，而新建住宅逐渐向村庄外围扩展，从而村庄呈现出“外延内空”的布局结构，因此被称为“空心村”。

空心村的表象是村庄空间结构表现出外部扩展延伸和内部衰败的矛盾性发展，其实质是农业户籍人口在生产中逐步与土地剥离的“非农化”进程，与受到户籍制度和土地管理制度制约的城镇化进程之间的矛盾。

（二）空心村的测量

学界对于空心村的典型形态做了归纳，包括“同心圆”式、“多核心”式、“混合式”等。在现实情况下，由于村庄所处地理位置的复杂性和多元性，村庄向空心村演进的过程中，在空间布局上并不表现为典型的分布形态，而是会呈现出新住宅与空废住宅交错建设，现用宅基地与闲置宅基地散混分布的不规则状态。

空心村的空间形态和空心形式可能多种多样，但其核心特征都表现为大量的闲置宅基地和空废住宅。因此，在政策实践中，各地一般用空房率或者空心率作为衡量村庄是否已经空心化的指标。所谓空房率是指，村庄空置住房数与村庄实有住房数之比，浙江等地以空房率大于30%的村庄为空心村。所谓空心率是指村庄中废弃宅基地面积与村庄规划宅基地总面积之比，河南等地划定空心率10%以上的村庄为空心村。

二、空心村的生成原因

（一）外生动力：不完全的城镇化

随着经济体制改革的深化，农村剩余劳动力开始持续的流入城镇。城镇化不仅是一个产业结构的调整和升级过程，同时也是农村剩余劳动力持续向城镇聚集的过程。农村户籍劳动者虽然可以进城从事各类非农产业的工作，但受二元化的社会管理体制制约，他们还不能和当地居民一样的基本公共服务权利，在就业、社会保障、子女教育、购车置业方面都受到了诸多区别对待。

由于在城镇没有建立起稳定的归属感，导致了农村进城务工的劳动者无法将自己完全等同于城里人，而是产生了显著的“两栖”心态，认为城镇只是工作地，农村才是自己真正的家乡，农村的土地和住房则是自己维持与家乡“脐带”关系的物质基础。因此农村居民即使进城务工，也不会放弃自己在农村的宅基地，只会让住房阶段性闲置，导致了农村出现大量空置、失缮的房屋。不仅如此，劳动力的转移反而刺激了新的住房建设需求，在农村居民通过进城改善经济实力之后，他们会选择翻新农村住宅，作为自己养老安身之地。因为不完全城镇化产生的农村住宅扩张、空置的行为是导致空心村问题发生的重要原因。

（二）制度推力：不完善的村庄规划和土地管理制度

我国长期以来对村庄发展缺乏系统、可持续的管理。旧有的村庄聚落宅基地没有统一的规划，住宅建设布局无序，村庄内道路狭窄，缺乏公共排水和卫生设备，房屋间邻里间隔小，房屋本身面积狭小，通风和采光条件差。当农村居民收入增加之后，必然会对居住环境和条件提出更高的要求，而旧村的宅基地面积小，不足以支持建设更加宽敞的住宅，那么就会产生废弃旧有宅基地和住宅，另建新居的需求。

现行不完善的土地管理法规也是诱发空心村产生的主要诱因之一。我国的土地管理相关法律虽然屡次修订，但是对违法的处理规定一直比较模糊，仅明确了主管机关“有权制止”各类违法占地行为。但对于执法权力范围和可施用执法手段，都没有规定。再加上农村土地管理部门管理力量薄弱，日常工作不到位，很难对违法、违规占地行为进行有效的纠正。

（三）经济拉力：农业生产的低回报率

在市场经济的环境下，农村居民作为理性经济人，会追求可以获得正收益的行为选择，只有当收益高于成本的时候，才会形成行为的动机。就翻新住宅这一行为而言，农村居民可以有多重行为选择，既可以选择拆除旧有住宅，在原有宅基地上翻建；也可以选择在自有、多占、租用的其他宅基地上新建。无论做出哪种选择，他们都可以获得居住条件的改善，收益为均质的，区别在于成本的差异。在拆旧建新选择下，需要付出的成本是房屋拆除、新旧土地平整、新宅建设的成本。在建新不拆旧的选择下，需要付出的成本是新宅基地平整、新宅建设成本和旧有宅基地非农化的长期机会成本。

在成本构成中，平整、拆除、新建等一次性成本相对固定，土地丧失耕作功能产生的长期收入损失才是影响农村居民行为的主要变量。由于土地集约化程度不足、农业新技术应用程度不高等原因，我国的农业生产受到自然因素和市场波动的影响较大，边际回报率很低，从而大大降低了农村居民占用耕地或者不讲富余宅基地还耕的机会成本。也会对农村居民扩建房屋、违法违规占地的偏好产生正向激励。

（四）文化压力：中国传统文化厅堂天下的观念

中国的传统文化有显著的“家国同构”特征，家庭在组织方式和构成结构强调家长制和威权。受此影响，在传统的汉族民居中，都建有大的厅堂，来体现家长的权力和家族的财富资格，这就是所谓“厅堂天下”。

虽然封建小农经济和传统社会组织方式已经解体，但是由此衍生出的文化理念和行为偏好仍然会持续的对人们生活选择产生潜移默化的影响。农村居民在有钱之后会产生扩展住房面积、扩大住房规格的需求。他们认为，房屋和土地是子孙基业，传家百代，不能轻易放弃。住房面积越大越表征着家庭的繁盛和兴旺，所谓“多宅多福”，“宅大进财，路宽出官”。

三、空心村的危害

（一）浪费土地资源，加剧国土资源供需矛盾

目前我国以7%的可耕地资源养活了22%的人口，土地资源紧张是我国长期以来的基本国情，为此我国确定了“十分珍惜合理的利用每一寸土地，切实保护可耕地”的基本国策，实施了严格的基本农田保护制度。近年来，由于经济的发展和城镇化的快速推进，各类非农建设用地与基本农田保护红线之间的矛盾非常突出，空心村内却存在着大量的空废宅基地，这些土地既没有返耕用于农业生产，也没有被作为建筑用地居住使用，还占用了大量的用地指标，限制了各地方农用地转用规模，是土地资源极大的闲置和浪费，进一步加剧了国土资源的供需矛盾。

同时，空心村落整体布局缺乏科学合理的规划，农村居民在盲目增建、扩建房屋的过程中，将原本比较整齐的土地切割的“碎片化”。土地和其他生产要素一样，只有合理规划利用才会获得较高的收益水平。如果土地地块过小、形状不整齐的话，即不适宜居住，也不方便进行规模化的农业生产，浪费了土地的容积潜能，降低了综合利用效率。

（二）危害村庄整体居住环境

由于各类自行扩建、翻新房屋缺乏统一的规划，新住宅分布散乱，住宅间空间距离不合理，原有的水、电、路、管网等公用基础设施网络已经不敷使用。在很多地方，农村居民住宅虽然宽敞明亮，但是村内没有进行基本的道路硬化和环境绿化，也没有排水设施的设计，导致晴天沙尘扬灰，雨雪天道路泥泞。

空心村中原有的空废住宅长期无人居住，也没有必要的修缮和维护，公共卫生“脏、乱、差”的现象非常突出，并且蕴含了较多的社会治安和消防隐患，进一步恶化村庄的整体人居环境。

（三）闲置宅基地权益责任不清

空心村中空闲宅基地的来源情况复杂，其中一部分是因为遗产继承等原因而产生的“一户多宅”。随着农村大家庭的逐渐解体，新组建的小家庭都从村集体取得了属于自己的宅基地，根据法律规定的“批新撂旧”原则，祖遗宅基地的所有权应收归集体。但是在实际工作中，宅基地上的祖遗宅和其他附属物往往以遗产的形式被继承，在住宅本身没有自然灭失之前，除非所有人自拆或者村集体强制拆除，否则很难完成土地的回收操作。一些基层村干部法制意识淡薄，农村宗族意识过强，不仅不愿意进行土地的确权与回收，甚至本身就是“一户多宅”的受益者。

伴随着用地指标的日趋紧张，宅基地征用的实际补偿水平逐年提高，对于还没有被征用的废弃宅基地，其潜在价值也随之升值。而废弃的祖遗宅基地在法律上是属于村集体所有的，在事实上由多个小家庭共同占有，权益边界模糊。当重新划拨宅基地或者以货币方式补偿宅基地征用的时候，这些闲置宅基地容易引发村庄内部的矛盾纠纷。

四、完善空心村整治工作的对策建议

（一）科学制定村庄发展规划，控制村庄扩展

村庄外延盲目、无序的蔓延是空心村的重要特征表现之一，在空心村整治过程中，必须要求各个整治村庄根据本村的基本情况，建立长期、科学、合理的村级发展规划。本着合理用地、节约用地的原则，对于村庄内的空闲宅基地进行重新规划，明确村庄建设用地范围，规定非农用地边界，从而有效控制住各类非农建设用地规模，保护基本农田用地。为空心村整治工作稳步推进、有序推进，提供扎实可靠的规划基础。

为了保证规划质量，在规划制定过程中，应有县级土地管理部门派出专业人员指导，由乡镇土地管理所负责编制。规划方案需要经过完备的法律程序，需经村民基层民主程序认可后上报，由县级国土、环保、卫生等部门审批生效，以形成有力的法律约束力。

（二）加强村庄内部整治，挖掘土地资源利用潜力

空心村整治不仅是对空置宅基地和空废住宅“插空填实”，而且要治理完善村庄内部的住宅建设和基础设施。一般空心村都存在住户院落狭小，街道狭窄且没有硬化，缺乏排水、公共卫生等配套基础设施，公共文体等方面的服务设施建设等不足，应以空心村整治工作为契机，提升村庄建设整体性，居住环境适宜性和建筑用地利用的科学性，根本上解决旧村人居环境不佳的问题。

要科学设计道路、水电、公共卫生等基础设施网络，提升村庄整体人居环境。要在收回各家各户闲置宅基地的同时，将部分空闲土地重新规划为村庄公共建设用地，用于修建幼儿园、老年活动室、文体活动室、体育健身场、公共卫生间等基本公共服务设施，提升村庄的宜居水平。对于有财力的村庄，可以重新规划村内的宅基建设，按照统一设计、统一规划、统一施工、统一标准的原则建设多层高农民公寓，这样既改善了村民的居住环境，同时节约土地，提高土地的集约利用化程度。

（三）加大执法检查力度，严格控制违法违规占地

为了保证整治一村，巩固一村，防止整治后的村庄再次空心化。在空心村整治工作中必须严格执行《土地管理法》中“一户一宅”的规定，严格执行宅基地回收政策，村民在申请新宅基地的时候，必须先拆除老宅，交回旧宅基地，并对新宅基地的面积、所占地块等进行审核，通过源头管控，杜绝空心村问题再发生的可能。

为了确保村庄规划被认真执行，应明确乡镇土地管理所作为村庄规划的主管机关，定期进行监督检查，对于土地利用方面各类违法违规行为，及时纠正。对于整治后继续多占宅基地的村民，对多占面积征收高额累进制的超占面积使用费，以经济动机约束浪费土地资源的行为。要进一步加强对村民违法建房的检查力度，一经发现，立即查处，并经法律程序依法拆除，严格控制村庄建筑用地的扩张规模，保护农用地资源红线不受侵蚀。

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（关博，1984年生，国家发展改革委社会发展研究所助理研究员。研究方向：社会管理、社会保障）