兜“底线” 补“短板” 建立“两项制度”

建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度（以下简称“两项制度”），是兜住保障基本民生安全网“底线”、补上社会保障体系“短板”的重要举措。在经济增长和财政收入增长趋缓格局下，厘清政府、家庭和社会的责任，统筹使用残疾人就业保障金等财政性资金，通过建立两项制度解决部分特殊困难群体的问题，不仅是必要的，也是可行的。

一、残疾人仍是当前基本民生保障网的“短板”

根据第二次全国残疾人抽样调查和六普人口数据测算，我国共有各类残疾人8502万，其中重度残疾人（一、二等级）2518万人；据中残联实名制摸底调查统计，全国农村低于国家贫困线的困难残疾人约1500万人，其中409万人生活在连片特困地区。残疾人是弱势群体，重度残疾人和困难残疾人更是其中的弱者。从现行社会保障制度体系看，一些保障项目已经覆盖残疾人群体，如2012年纳入城乡低保的残疾人达到1070万人，占低保总人数的15.3%，通过政府全额资助保费等方式，残疾人基本上都参加了城镇居民医保和新农合，60岁以上老年残疾人也享有每月55元的基础养老金。

但与残疾人群体的特殊需求相比，现有社会保障项目依然是不足的，甚至存在制度缺失。如2500多万重度残疾人，基本无生活自理能力，基本没有收入来源，75%依靠家庭或亲戚供养，在照料、护理、康复等特殊需求方面给家庭带来极大压力。截瘫、截肢残疾人的护理用品和辅助器具费用高昂，智力、精神残疾人则需要全天候看护，一些人还需常年服药，农村一些家庭为防止智力、精神残疾人肇事肇祸，常年用铁链将残疾人关锁起来。据调查，我国残疾人接受康复服务率不足35%，智力、精神和重度肢体残疾人接受护理照料服务率不足10%。再如1500万贫困残疾人群体，一些家庭除锅碗瓢盆外，家徒四壁，电视、电话等普通家用电器对多数残疾人来说也是奢侈品，而多数扶贫开发政策和项目，如产业扶持、移民搬迁、农村危房改造等，残疾人受自身条件限制或无力筹集资金也很难享受。为此，建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，是编织一张保障基本民生安全网的重要环节，也是兜住低收入群体生活底线的重要措施，迫切需要推动尽快实施。

二、划清政府、家庭和社会责任是建立两项制度的前提

我国仍处在社会主义初级阶段，刚刚迈入中等收入国家行列。在现阶段，贫困残疾人的生活来源和重度残疾人的护理照料，主要还是应由各自的家庭承担。在此前提下，政府根据经济发展水平和财政能力，逐步为残疾人群体提供适度普惠的福利补助，这仅是补充性的、辅助性的。同时要动员社会力量，鼓励企业和个人开展慈善捐赠帮扶残疾人。通过家庭、政府、社会等方面的综合施策，有效解决残疾人的特殊困难问题。

从目前试点情况看，各地较好地贯彻了责任分担原则，地方政府主要发挥了制度供给和福利补助的角色。在生活补贴方面，全国16个省份、200多个地市、近1200个县建立了贫困残疾人生活补贴制度，多数地区采取对低保残疾人或无固定收入的困难残疾人按月发放一定数额的补贴，补助标准大部分在每人每月50—100元。在护理补贴方面，江苏、广东、内蒙、甘肃4个省（区）建立了重度残疾人护理补贴制度，每人每月补贴标准在50元左右。

三、明确定位，理清与相关社会保障项目的关系

残疾人群体情况千差万别，需求也各不相同。生活补贴制度应主要聚焦于困难残疾人，只与残疾人的收入挂钩，可先从低保对象中的残疾人起步，再逐步扩大到低收入的残疾人群体（即低保标准的150%以内），对象由各级民政、残联部门认定。残疾人护理补贴制度应主要聚焦于重度残疾人，只与残疾人的残疾程度挂钩，与收入脱钩，目前限定在一、二等级的重度残疾人范围，可考虑扩大到精神和智力残疾三等。

困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴，作为面向残疾人群体的普惠福利，独立于其他社会保障项目运作，相互补充，共同构成完整的社会保障体系。与低保制度：考虑贫困残疾人的生活困难，建议两项补贴与低保待遇只叠加、不冲销，即来自两项制度的补贴收入不计入低保家庭的收入核算范围。与五保制度：五保对象若是符合条件的残疾人，依然可以享受两项制度的补贴待遇。与养老、医疗保险：鼓励残疾人参加城乡养老、医疗保险，今后在建立老年护理保险时，可考虑将护理补贴并入护理保险制度。

四、低水平起步，合理设定标准

由于各地经济发展水平、财政能力差异较大，两项制度的补贴标准应坚持低水平起步、逐步提高的原则。各地可按照城乡居民人均消费支出的一定比例分别测算生活补助标准和护理补贴标准。由于医疗护理费用较高，目前护理补贴主要还是用于生活护理。建议各级财政按照每人每月50元标准分别予以补助，中央财政承担50%的补助资金。

两项补贴资金原则上应发放给残疾人及其家庭，由其自由支配使用，各地也可结合残疾人托养服务、护理服务及社区日间照料设施建设和发展情况，发放给提供服务的机构使用。

五、统筹使用财政性资金

根据中残联数据，我国实际持有第二代残疾人证并录入残疾人人口数据的重度残疾人为969万人，低保残疾人为620万人，两项补贴制度将覆盖约1600万人，按照中央财政平均每人每月补贴25元计算，每年需支出48亿元，不对当期财政支出形成压力，今后政府亦可自由掌握提标的节奏和水平。

2012年，残疾人就业保障金为206.07亿元，今年其预算为201.47亿元。根据财政部《残疾人就业保障金管理暂行办法》（财综字〔1995〕5号），残疾人就业保障金主要用于支持残疾人就业和培训、职业康复、农村残疾人生产以及奖励安置残疾人就业的单位。很多地方反映，由于支出渠道有限，资金常有结余。因此，建议调整残疾人就业保障金的使用方向，明确规定一定比例用于两项制度建设。同时，中央财政用于智力、精神和重度残疾人托养服务项目即阳光家园的资金（2012—2015年共10亿元，每年2.5亿元）也可用于两项制度建设，确保使财政性资金发挥综合效益。

（作者单位：国家发展改革委就业和收入分配司）