税收新改调控效果分析及建议

上半年的宏观经济形势，延续了2012年以来的中速增长趋势，是宏观外部环境、经济结构内部变异、政府宏观调控综合作用的结果。虽然，税收宏观调控起到了一定效果。2013年税收收入能否实现稳定增长，根本取决于宏观经济能否持续增长，经济增长的质量和效益能否持续改善。

一、上半年宏观经济形势的基本特点

（一）农业等第一产业处于自2012年第二季度以来的低速增长通道

2013年一季度，我国第一产业可比价增长3.4%，现价增长7.3%，处于2012年第二季度以来的低速增长时期。

金融危机爆发前，我国第一产业处于上升通道，季度经济增长均保持了15%以上（现价）的较高水平；2008年第四季度，受金融危机冲击影响，第一产业增长开始跌落至10%左右，2009年前三个季度处于零增长附近，曾一度出现负增长；2009年第四季度以后，刺激性政策措施开始发挥效力，第一产业增长重新回升至10%以上，2010年和2011年期间维持在10%以上的较高水平波动。伴随着刺激性政策的逐步退出和转型，我国经济进入金融危机后的自主增长时期，经济增长的稳定性有待强化。2012年第二季度以来，我国第一产业增长重新下滑至10%以下，波动幅度比刺激性政策干预下进一步扩大。

（二）工业等第二产业延续了2012年第一季度以来的低速增长趋势

今年一季度，我国第二产业可比价增长7.8%，现价增长6.14%；2013年5月，工业增加值可比价增长9.2%，处于2012年以来的低速增长轨道。

我国工业等第二产业所遭受的危机冲击程度略小于第一产业，2008年危机爆发当年，第二产业现价下降11个百分点，而第一产业则下降17.4个百分点；在危机最为严重的2009年，第二产业最低增速为现价增长1.55%，而第一产业最低增速为现价下降1.11%。在刺激性政策退出后的自主增长时期，2012年以来，我国工业等第二产业现价增长一直维持在10%以下，处于低速增长轨道。

（三）房地产等第三产业增速加快

今年一季度，我国第三产业可比价增长8.3%，现价增长13.37%，比2012年增速加快。

不同于第一产业和第二产业，我国第三产业，尤其是房地产业（房地产业在第三产业中是仅次于批发和零售业的第二大行业），在金融危机爆发前已经出现调整迹象。金融危机以来的我国第三产业，尤其是房地产业的发展，并不完全反映市场的基本状况，而是更多受到政府政策的影响。2007—2008年房地产市场的调整，某种程度上是市场自然调整的结果，而金融危机期间，房地产市场的大幅上升，更大程度上是受到了刺激性政策的影响；2012年期间房地产市场的下滑，则是明显受到了政府宏观调控的影响；2013年以来房地产市场的上升局面，一定程度上是政策有所放松的结果。

（四）固定资产投资增长较快，季度增幅较为稳定

2013年1—5月，全国固定资产投资（不含农户）实际累计增长20.4%，预计上半年累计完成实际增长20%左右，增长较快，季度之间增幅较为平稳。

金融危机爆发前，我国投资一直较为稳定，季度投资增长基本维持在25%左右，波动幅度不大。金融危机的爆发，使我国投资小幅下挫，2008年第四季度投资增长仍然达到23.3%。刺激性政策措施的出台，迅速拉升我国投资增速，2009年第二季度一度达到“十一五”以来的季度最高增速36.9%。刺激性政策实施期间，我国投资增速季度之间波动加大，最高与最低增速之间的波幅一度达到13.8个百分点，远远高于危机发生前的水平。伴随着刺激性政策的逐步退出和转型，我国投资进入自主增长时期，2011年第四季度，季度投资增速回落至18.7%；进入2012年以来，投资增速有所加快，季度增速基本维持在20%左右，比危机发生前的水平有所降低，但总体保持基本稳定。

（五）社会消费处于2012年第二季度以来的低速增长时期，月度增速总体下滑

截至今年5月，全国社会消费品零售总额累计同比增长12.6%，其中，5月份全国社会消费品零售总额同比增长12.9%，继续处于2012年第二季度以来的低速增长时期。

从月度增速的最低点来看，由于受扩大内需等刺激性政策的影响，危机时期月度增速最低点的增长水平总体上高于其它非危机时期，如2009年1月、2011年1月，社会消费增速水平均为12%，而2006年2月、2013年2月，社会消费增速水平均则分别为9.4%和10.7%，低于金融危机时期2个百分点左右。

从月度增长的波动情况看，危机时期的波动明显多于非危机的经济正常增长时期。2008—2011年，4年间明显的波动共发生过3次；而在2005—2007年、2012—2013年，5年间明显的波动也发生过3次；除2005年底、2006年初，最高点与最低点之间的波动幅度较大外，危机时期的波动幅度明显大于经济正常增长时期。这说明，除受宏观调控政策的影响外，我国消费变动一般比较平稳，无论是在较高增长水平上，还是在较低增长水平上，社会消费具有比较强的稳定性。

（六）净出口自2012年以来趋势好转，外部环境趋于改善

截至今年5月，我国净出口累计增长118.9%，其中，进口累计增长8.2%，出口累计增长13.5%，进出口贸易顺差增长较多，我国经济增长的外部环境趋于改善。

2006年以来，我国贸易顺差增幅逐步回落，由2006年的74.2%逐步下滑至2008年的12.7%。金融危机的爆发以及随后不断扩散的欧债危机，使我国外贸环境急剧恶化，进一步加剧了净出口的下滑趋势。2009—2011年，我国净出口连续3年负增长，增幅分别为-33.6%、-6.6%和-14.5%。伴随着危机的不断消化和世界主要经济体经济逐步复苏并开始恢复正常增长，我国外贸环境开始发生积极变化；同时，更加多元化的进出口国别结构也进一步促使我国净出口开始恢复正增长。2012年，净出口增速达到49.2%，外部环境整体趋于改善。

二、宏观调控与经济走势的匹配性分析

当前我国宏观经济整体处于刺激性政策措施退出或转型后的自适应调整时期。经济增长进入中速增长阶段，一方面是受宏观外部环境虽有改善但总体仍有待于进一步稳定的影响，另一方面是受内部经济结构变化的影响；既有市场自主调节的因素，也有政府宏观调控主动谋求的因素，是宏观外部环境、内部结构变异、政府宏观调控综合作用的结果。

（一）宏观经济走势的基本原因

1、经济结构内部变异是经济中速增长的内因

与“九五”、“十五”相比，我国经济结构已经发生了深刻变化：第一产业、第二产业等实体经济进入低速增长时期，而以金融业、房地产业等为代表的服务业和虚拟经济则高速发展，经济发展的后劲受到严重影响，成为导致“十二五”乃至今后一段时期我国经济中速增长的基本原因。

2013年1—5月，我国工业增加值累计现价仅增长9.4%。其中，煤炭开采和洗选业、石油和天然气开采业、石油加工、炼焦和核燃料加工业、化学原料和化学制品制造业等重化工业累计同比仅增长8.1%、2%、5.3%和11.9%，成为制约实体经济快速发展的重要行业。

实体经济发展不振在税收收入增长方面也有重要体现。今年上半年，来自于工业领域的税收同比下降1.8%。其中，在重点税源领域，煤炭开采和洗选业税收收入同比下降22%，石油加工、炼焦和核燃料加工业实现税收同比下降5.2%，化学原料和化学制品制造业税收收入同比下降5.9%，而石油和天然气开采业实现税收同比也仅增长3.1%。

2、外部环境总体偏弱是经济中速增长的外因

世界范围内的金融危机虽然过去，应对主权债务危机也已取得进展，但是，世界经济发展形势总体尚不稳定，主要经济体的经济增长仍显偏弱。美国、日本经济虽然实现正增长，但总体水平不高；欧盟经济虽然逐步摆脱债务危机羁绊，但总体仍在增长与下滑之间徘徊；新兴市场国家虽然经济增长较快，但与我国经济总体上“竞争”大于“伙伴”关系，对我国经济增长的拉动作用有限。今年前5个月，我国累计出口增速仅为13.5%，从近年来的进出口贸易情况看，增速并不算高。

经济中速增长，也直接影响了我国对国外资源的输入和运用，对外需求增速降低。今年前5个月，我国累计进口增速仅为8.2%，低于出口增速，延续了2012年以来进口增速低于出口增速的基本局面。

进口增速低于出口增速对我国的税收收入产生了重要的减收影响，成为制约2013年税收收入较快增长的关键性因素。今年上半年，海关代征增值税同比下降15.7%，海关代征消费税同比下降34%，关税也有大幅度下降。

3、宏观调控加剧了经济结构内部变化

近年来，我国宏观调控的政策措施频频出台。由于传统工业制造业领域多分布高污染、高排放、高能耗和资源型等“三高一资”企业，设备陈旧、技术落后，部分行业一度出现比较严重的产能过剩，是长期以来政府宏观调控的重点领域。在企业技术创新难以实现实质性突破的现实状况下，传统工业转型升级面临巨大困难，宏观调控无疑进一步加剧了传统工业制造业领域的疲软和颓势。

在房地产市场供求总体失衡、收入分配和财富差距日益扩大、土地财政愈演愈烈的宏观背景下，房地产调控政策总体上难以达到预期效果，甚至陷入了“越调越涨”、“越涨越调”的怪圈，市场流动性越发投入到房地产开发投资等虚拟经济领域，实体经济“缺血”严重，进一步加剧了结构变异，损害了经济发展后劲。

（二）税收经济政策及其效果

1、“营改增”降低了相关行业税收负担，减税的经济影响需要在较长时期内才能显现出来

自2012年1月1日上海率先启动交通运输业和部分现代服务业“营改增”改革试点以来，试点地区逐渐扩大到北京、天津、江苏、浙江、宁波、安徽、福建、厦门、湖北、广东、深圳等12个省、直辖市、计划单列市。据统计，纳入营改增试点范围的纳税人超过100万户，2012年共实现减税超过400亿元。截至今年上半年，全国“营改增”所涉企业“营改增”后共计缴纳增值税606.6亿元，同比增长634.5%。

“营改增”降低了交通运输业和部分现代服务业相关企业的税收负担，并带动了上下游企业的经济发展。截至今年上半年，部分由于营业税改征增值税的原因，交通运输业实现营业税同比下降21.5%。

尽管“营改增”降低了相关行业税收负担，但是，减税的经济影响尚没有在行业的经济效益上完全体现出来，减税对促进行业发展存在一定的滞后期。这一点，可以从相关行业的企业所得税方面反衬出来。截至今年上半年，交通运输业缴纳所得税同比下降13.3%。

2、新“国五条”关于房产转让的个人所得税新政执行难以到位，效果不佳

新“国五条”的发布，尤其是关于二手房交易转让所得征收20%个人所得税的政策，在操作中存在诸多困难，难以真正落实到位。一方面，由于财政体制改革滞后和“土地财政”顽疾，地方政府对执行这一政策态度消极，截至目前，据称仅有北京等少数几个省份实施了这一政策；另一方面，由于房地产市场目前在我国仍然属于卖方市场，买方处于弱势地位，按照税法规定应当由卖方——收益获得方依法承担的财产转让个人所得税几乎全部由买方承担，加重了房屋买受人的经济负担，推高了房地产市场价格，与政策初衷相背离。

房地产领域相关税收收入完成情况充分佐证了这一点。截至今年上半年，营业税同比增长13.9%，契税同比增长39.1%，分别高出税务部门组织收入增幅4.8和30个百分点；房地产业税收收入同比增长33.1%，其中房地产业营业税同比增长45.7%，房地产业企业所得税同比增长27.5%，房屋转让个人所得税同比增长156.6%，均大幅超过税务部门组织收入增幅。

3、对小微企业的减税影响尚未在企业效益上完全反映出来

为了减轻企业尤其是小微企业的税收负担，从2011年11月1日起，我国重新修订了增值税、营业税、资源税暂行条例实施细则，对增值税、营业税的起征点进行了较大幅度上调；调整了部分原油、天然气、焦煤、稀土矿等资源性产品的税收征管方法和税额标准，并对金融机构与小微型企业借款合同给予免征印花税。从企业税负调研情况看，增值税、营业税等不同类型纳税企业减税效果存在明显差异。2011年，微型企业中的增值税一般纳税人税收负担有了较大幅度下降，而微型营业税纳税人和微型增值税小规模纳税人减税效果不明显。同时，税负调查也发现，大型企业中的营业税纳税人是本轮结构性减税的主要受益者。

从税收收入数据看，我国对小微企业的减税影响目前尚未在企业效益上完全反映出来。截至今年上半年，个体工商户生产经营所得个人所得税同比下降3.7%。更为详细、具体的减税经济影响，需要进行更大规模、更为深入的企业调查。

（三）其他宏观经济政策效果评析

“八项规定”对相关行业发展产生了重要影响。近期，中共中央相继出台“八项规定”和“六条禁令”，对与公务消费相关的高端餐饮、酒店、白酒、茶叶、珠宝礼品、奢侈品等市场产生了明显影响。相关协会发布的统计报告显示，国内近60%的餐饮企业遭遇“退单”，其中多是高端餐饮和星级饭店，北京高档餐饮企业营业额下降35%。这些行政措施的出台，减少了对相关服务业和部分奢侈品消费的需求。

相关行业税收收入增幅也有重要体现。截至今年上半年，卷烟制造业税收同比增长10.2%，住宿餐饮业税收同比下降4.1%；卷烟增值税同比增长6.5%，酒增值税同比增长2.8%；卷烟消费税同比增长10.4%，酒消费税同比下降3.1%，高尔夫球及球具消费税同比下降40%，高档手表消费税同比下降33.3%；住宿餐饮营业税同比下降2.5%；酒类企业所得税同比下降10.7%，住宿餐饮企业所得税同比下降14.6%。

三、财税调控政策建议

2013年税收收入能否实现稳定增长，根本取决于宏观经济能否持续增长，经济增长的质量和效益能否持续改善。宏观政策层面，应继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，突出政策实施过程中的结构性操作，着力提高政策的针对性和有效性。财税调控的着力点是：

（一）大力促进企业创新，增强经济发展后劲

一是完善自主创新的财政预算投入制度，构建财政科技投入稳定增长机制，确保财政投入稳定增长。要将政府新增财力优先用于科技支出，确保国家财政科技经费增长高于财政经常性收入增长幅度；科学利用国债收入，在国家层面设立“自主创新基金”，通过股权投资等多种方式，加大对地方自主创新的转移支付支持力度；同时，要加强科研项目经费支出管理，建立科研经费绩效评价制度。

二是完善扶持自主创新的政府采购制度。要在条件允许的情况下，尽快扩大政府采购规模，努力提高政府采购占GDP的比重；加大对自主创新产品、技术和服务项目的采购规模，提高创新型项目在政府采购中的占有比例，支持国内企业创造品牌和技术创新，支持传统企业改造升级；积极制定相关采购优惠政策，保护和激励企业自主创新。

三是完善支持自主创新的税收激励政策。以“普惠制”取代现行“特惠制”的税收优惠政策，实施区域优惠、产业优惠、企业类型优惠相互结合，将税收优惠普及到自主创新的各个环节，加大对风险投资的税收支持力度。

（二）大力支持实体经济发展，有效改善增长质量和效益

一是加快推进房地产税制改革，严格实施差别化住房信贷、税收政策和住房限购措施，依法征收，应收尽收，坚决杜绝选择性执法。

二是继续加大对小型微型企业减税力度，将小微企业3%的增值税征收率进一步降低到1%；同时，建议将增值税的基本税率由17%下调到15%，进一步促进工业等第二产业加快发展。

三是继续取消部分非税收入项目，对于小型微利企业，研究取消针对企业征收的绝大多数基金和非税收入项目。

（三）大力增加民生投入，有效降低居民支出预期

加快统一社会保障制度，提高社会保障资金统筹层次，健全完善社会保障转移接续基本制度，逐步提高社会保障财政补助水平；加快推进城乡基本公共服务均等化进程；持续增加义务教育、基本医疗、保障性住房、最低生活保障等基本民生性财政支出，降低居民支出预期，有效提高居民消费意愿和消费能力。促进革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，推动城乡发展一体化和城镇化建设。

（四）大力压缩行政开支，有效节制支出压力上升

牢固树立“过紧日子”的公共财政支出理念，严格控制一般性支出，大力压缩“三公”开支，努力节约行政经费；严肃财经纪律，反对铺张浪费；加强财政支出绩效管理，提高资金使用效率；强化预算公开，严格预算监督，坚决杜绝预算约束软化，切实防止支出压力过快上升。

（作者单位：国家发展改革委经济所）