佛山市土地股份制的形成及发展方向

佛山是国内较早开始实行土地股份制并且取得成功的典型地区之一。在20世纪80、90年代佛山土地股份制以低价快速启动了工业化进程，促进了当地经济发展；但进入21世纪后，随着国家对集体建设用地流转的限制，土地股份制也面临着许多的问题，对经济发展的制约作用也越来越显现出来，佛山市在这方面也进行了一系列的制度创新。

一、佛山市土地股份制的形成历程

20世纪80年代中后期，佛山市非农产业吸纳了近60%的农村劳动力，农民收入构成中来自农业的份额也大大降低，弃耕和抛荒现象非常严重。土地成了“破棉袄”，不值得穿，也舍不得扔。农民不愿放弃土地，但它也没有多大价值。（蒋省三等，2005）原来分包给农民的土地在农用上的收益权激励功能已经大大下降。同时，土地有偿使用使得土地资产属性开始显现，集体资产逐渐增大。以资源方式管理土地已不适应形势的需求。1987年1月，石湾区环市镇永红管理区率先试行社区型农村股份合作制。在管理区、生产队两级分别组建股份合作经济组织，实行股东代表大会和董事会制度。在股权设置上，分设资产股和现金股。资产股是把区、队两级的资产，包括土地使用权、房产、设施、机械设备、村民承包款、现金、存款、债券以及其他资产折成股份，分配给享有股东资格的村民。现金股是村集体因建设需要向股东统一筹集资金而形成的股份，不得中途入股。股权配置上，规定15岁以上的村民按照15—20岁、21—25岁、26—60岁（男，女55岁）3个不同等级享受分红，男满60岁、女满55岁后转为退休股。股权可以继承（继承股只能按原股的60%参与分配），但不能提取、买卖、转让和抵押。当年村集体经济实现的纯利润，在扣除公积金和公益金及其他规定的提留后，按股分配给股东。永红管理区试行股份合作制的实践，对农村改变传统的土地产权制度和生产经营模式进行了有益的探索。1991年石湾区环市镇敦厚管理区，1992年石湾区环市镇东升管理区、顺德容奇镇容山管理区、南海市罗村镇下柏管理区等都借鉴永红管理区的做法，实行了社区型农村股份合作制。1993年8月，佛山市总结南海等地的做法和经验，发出《关于推行农村股份合作制的意见》，开始在全市推行以土地为中心的农村股份合作制。截止到2011年，佛山市农村土地流转面积115.13亩，占总面积的87.55%。其中，以入股形成流转的面积有109.98万亩，占流转面积的95.53%；以转包、转让、互换、租赁和其它的流转形式5.15万亩，占4.47%。与当时号称集体土地制度创新的另两大模式——嘉兴“土地换保障”模式和芜湖集体土地流转模式相比，佛山土地股份制模式保留了农村土地产权制度的内核——农村土地属于集体所有、集体成员拥有承包经营权，但又借鉴了城市土地制度改革中土地所有权与使用权分离的成果，形成“土地所有权、承包经营权和土地使用权”相分离的权利结构。最后土地的收益分配方式也是集体经济组织凭借所有权获得地租收入，集体经济组织成员凭借土地承包经营权入股获得股份收入。

二、佛山市土地股份制形成的原因

首先，佛山耕地资源少，经济发展初期占用耕地资源比较多，承包地调整相对比较频繁，南海、顺德等地基本上都是3年或5年一次。这种无意的举动在实践中弱化了农民土地所有权幻觉，再加上农民预期集体经济组织统一管理土地的收益将增加，遇到的阻力也比较小。在南海区桂城街道平东社区和顺德区勒流镇江村调研时，两村的村委会书记就多次提到农村土地集体所有权，多数村民也对这种产权制度表示认可。

其次，佛山地区曾广泛采取“桑基鱼塘”的生产方式，在基上种桑、塘下养鱼，基塘是一个基本的生产作业单元，不可分割（刘宪法，2011）。以南海为例， 20世纪80年代末期，全南海的基塘面积有17万亩，约占全部农地的16%。鉴于这种状况，南海在1987年向国务院申请开展的农村综合改革试验主要集中在发展土地适度规模经营和建设农副产品出口基地这两点上。1988年，全国普遍开始推行第一轮土地延包时，当时广东省政府提出在“桑基鱼塘”地区，可以将土地按户按人的无偿分包，改为集中有偿投包，投保期限一般是5年到10年。因此，佛山市农村土地并没有与全国同步按15年或30年的承包期限发包，使得集体经济组织在土地管理和利用上掌握了更多的主动权。

第三，佛山市政府采取的“蓄水养鱼”、“养鸡下蛋”的生财方针，有利于鼓励农村利用集体建设用地发展经济。另外，政府推行土地股份合作制，也有助于农村集体经济组织将从土地上取得的收益“取之于地，用之于地”，降低地方政府财政支出压力，截止到目前为止，佛山市农村地区的基础设施建设、基本公共服务大多数都是由农村集体经济组织的承担。以佛山市南海区桂城街道平东社区为例，2012年集体总收入7800万元，其中社区治安支出700万元，村民医疗报销支出350万元，教育支出80万元，卫生支出300万元，社会保障支出4.5万元，道路绿化等基础设施支出1000万元，发展基金留取1500万元，办公经费支出360万元，余下的收入才按股份向村民分配。

第四，改革开放初期乡镇企业的快速发展已使集体拥有许多资产，但经过1989—1992年国民经济实行“调整、整顿、改造、提高”的阶段后，部分乡镇企业被关闭停并转， 特别是1992年邓小平南巡讲话之后，佛山市加快乡镇企业制度改革步伐，农村集体土地处置成为较大的问题。由经营企业转向经营土地成为佛山市大多数农村集体经济组织的选择。据刘宪法（2011）的调查，在临近建成区如桂城、平洲、大坜等、且经济实力较强的村集体，多采用村集体自建厂房或物业出租方式。特别是大型的专业批发市场、农贸市场和商铺等物业大多数都是由村集体自建，然后对外出租物业；而远离城市建成区如狮山、丹灶等的村集体大多采取单独出租村集体土地的方式。

第五，将农民从直接经营土地中解放出来，让农民分享土地的增值收益，调动了农民参与土地股份合作社的积极性。从南海的调研情况看，2012年全区农民每人每年从土地上得到的分红为3000元。当然，村与村之间的差异非常大，如平东村农民每人每年从土地上得到的分红可达8000元，而有些偏远的村股份分红金额就比较低。

对于土地股份合作制这一新鲜事物，其开始就具有很大的争议，如土地股权与集体组织成员权是紧密联系在一起的，成员权边界的变化必然导致股权的不断变化。此外，股权分配及处置的福利性和封闭性过于浓厚，股权的自由流动也受到影响，不利于集体经济发展。针对这些问题，1997年底，佛山市又开始探索股份合作社改革。改革股权设置，实行股权固化；改革股权配置，实行有偿配股；改革股权处置，探索股权流转，允许股权继承、转让、买卖和抵押；对股东资格作了进一步的明确和细分。形成了“固化股权、出资购股、合理流动”的做法，使佛山农村股份合作制得到进一步巩固、完善和提高。在佛山市5个区的调研中了解到，股份合作制在5区之间发展并不平衡，南海集体经济实力更强，股份制也发展更好；顺德、禅城、三水、高明由于受多方面因素的影响，股份合作经济的实力并不如南海的实力强。

三、佛山市土地股份制对经济发展的作用

关于农村土地股份制的争议还将继续下去，但土地股份制对促进佛山市农村经济发展和工业发展还是发挥了重要作用。以南海区为例，2011年，全区农村经济总收入达5345.05亿元，农村集体经济可支配收入达50.86亿元，集体经营资产总额达268亿元，人均收入达14574元，分别比1992年增长42倍、13倍、5倍和6倍。在促进工业发展方面，因出租土地的价格比较低，降低了兴办企业的资金门槛，有利于中小企业的成长。根据南海区国土局提供的资料，在南海，1亩农地转为集体建设用地或国有土地时，如只办农地转用手续，牵涉的各种费用有：耕地占用税4000元/亩；征地管理费1500—1800元/亩；垦复基金，每亩1万元；农业保险基金，每亩6000元；农田水利建设费，每亩1333元。如办出让手续还需再加上出让金：企业用地每亩1—2.5万元不等，商业用地每亩12.5万元；住宅用地以前是每亩8—10万元，现改为招投标。由此可见，如果企业从农民手上买土地来办工业，要支付的费用高达每亩4.5万元。事实上，在工业更发达的地方，其费用还要高。如在大沥镇，要办国有工业用地，农田为每亩13万元，综合用地每亩为22万元，房地产用地高达每亩25万元。即使以平均数来匡算，如按一个企业的平均占地规模200亩来计算，它为此要支付的土地使用费就高达900万元，这对于既没有银行金融支持又没有原始积累的初办企业来说，简直就是一笔天文数字。而佛山的租地方式，则使农村工业的创办得以可行。它起初的土地租金很低，山岗地每亩月租0.8元，农地月租1.5元（最初则为月租1元），路边地月租2.5元。正是这种灵活的土地使用方式，促使大量企业在佛山落户生根。从某种意义上可以说，低价工业化是中国短缺经济时期，佛山市工业迅速启动，又快速发展的重要因素。

四、佛山市土地股份制的发展方向

尽管土地股份制早期对佛山经济发展发挥了重要作用，但随着1998年颁布的《土地管理法》开始限制集体建设用地流转，土地股份制也面临着诸多问题。在佛山市国土局调研时了解到，近些年用农村集体建设用地招商引资遇到很大麻烦，一些比较大的民营企业、外资企业等都不愿在集体建设用地上设厂。除此之外，金融机构中只有佛山市农村信用社接受集体土地使用权抵押，并且最多只能获得土地价值50%的贷款，其他金融机构，包括四大国有商业银行都不接受集体土地使用权抵押，影响了集体土地上企业的融资。国务院发展研究中心对佛山市南海区大沥镇集体土地上的156家有色金属企业的调查显示，48.4%的企业认为贷款特别困难，43.4%的企业认为一般困难，只有8.2%的企业认为没有困难。结合资产规模分析表明，在认为存在贷款困难的l12家企业中，有80家小于1000万元；认为特别困难的59家企业中，有32家资产规模小于500万元；在认为没有困难的10家企业中，7家超过1000万元。可见，企业规模越小，贷款越困难，这不利于企业的发展。在调研中了解到，佛山市农村信用社正积极改制上市，部分企业担心一旦改制上市后的金融机构不再接受集体建设用地抵押贷款，利用集体土地融资将更加困难。为了突破集体建设用地的限制，2001年顺德参照国有土地使用权出让、转让的相关规定，开始试点集体建设用地流转。2004年，佛山市在全市范围推广顺德经验，并制定了《佛山市试行农村集体建设用地使用权流转实施办法》。但截止到2011年底，佛山市总共只办理了1401宗集体建设用地流转。

针对村集体对集体建设用地流转态度不积极的情况，佛山市努力争取国家相关部委支持，从2007年开始了“三旧”改造工作。与现有的土地政策相比，佛山市“三旧”改造实现了五大突破：一是在违法用地的处理上，按1987年1月1日、1999年1月1日和2007年6月30日三个时间段，分别按当时的政策规定处理，并且完善相关用地手续；二是在供地方式上，可以采用协议方式供应经营性用地；三是在土地收益分配上，村集体可以获得60%的净收益；四是在“三地”（边角、插花、夹心）征用上，如果面积不超过10亩，不用办理听证；五是集体用地转为国有用地时，程序上不用办理社保、土地补偿、青苗补助等。该方案因照顾了多方利益，村集体也获得了土地增值收益，“三旧”改造取得了明显成效。首先，城市功能和产业结构在加快转型，经济也保持持续稳定的增长。据初步估算，佛山市“三旧”改造项目总投资约6000亿元，预计可带动相关产业产值1—1.2万亿元。其次，土地的集约节约利用水平也大幅度提高。截止到2011年，佛山市已经完成和正在改造的项目占地约3万亩，建筑面积约1600万平方米，平均容积率0.8，改造后建筑面积增加2399万平方米，平均容积率提高达到2.0，土地产出率明显提高。第三，农村集体建设用地资本属性大大增强，农民收入大幅度上升。从调研的禅城区石湾街道深村的情况看，“三旧”改造完成后，村民人均分红将比现在高出2—3倍；禅城区张槎普华工业村，改造后农村集体租金收入提高了约10倍；夏西集体收入增收800万元，人均分红也增至4300元。

尽管佛山市“三旧”改造中成员权与土地股份权还是紧密联系在一起，但由于“三旧”改造后，土地的性质已经由集体所有变为国家所有，交易已超出原来集体的范围，土地能在更大的范围内发现价格，同地同权、同地同价的目标基本实现，农村集体建设用地已由原来僵化的土地资产变为土地资本。在解决了集体建设用地入市的方式后，佛山已经为土地股份制改革创造了条件，未来要从以下五方面深化改革：首先，明晰产权。以原社区合作经济组织为单位进行改革，划清经济产权界限，清理债权债务，理顺产权关系，在预留适当的资产或股份以解决社区公共管理费用来源后，其余资产或股份全部量化到村民，明确配股的份数和股值，作为今后分红的依据。其次，固化股权。以确定的时点为界线，界定配股对象，以“一刀切断”的方式配置股权，实行“生不增、死不减，进不增、出不减”，股权可继承和在一定范围内转让。第三，公司化改制。按照股份合作制的原则制定章程，成立股东代表大会、董事会、监事会。第四，按股分红。改革原来的福利分配方式，实行“盈利共享、风险共担、先提后用、按股分红”的分配形式。第五，置换身份。具体而言，就是要变“村民”为“居民”、变“村委会”为“居委会”、变“村集体投入”为“公共财政投入”。

（黄征学，国家发展改革委国土所副研究员）