城市轨道交通行业健康发展迫切需要政府转变职能

通过对广州、重庆、上海、北京、杭州等城市的调查研究，本文认识到城市公共交通特别是轨道交通行业，对扩大内需和增加就业具有重要推动作用，正面临着升级转型的巨大发展机遇，迫切政府需要转变职能。

一、我国城市轨道交通的发展现状与巨大潜力

城市轨道交通应是我国城市群和特大城市公共交通发展的骨干力量。按照国际公交联合协会的定义，轨道交通包括地铁、轻轨和区域快速铁路三种交通方式。城市交通是一个综合系统，包括轨道交通、公共汽车、小汽车、自行车和步行五个子系统。从速度、客流、安全、资源消耗、环境污染等多方面比较来看，轨道交通综合优于其他四类交通系统，被称为“城市绿色交通”。从经济属性上看，轨道交通是具有管制性、外部性、节能性和零残值性的大型交通系统。从技术性能上看，轨道交通每小时的运输能力达到3—7万人，运行速度达到60—120公里。从交通能耗比较看，地铁每人每公里的能耗约在324千焦，如果把自行车能耗63.8千焦作为1来看，那么地铁能耗是5.05，甚至低于步行能耗5.2，公共汽车能耗是11.2，小汽车能耗是43.8。从减少环境污染来看，根据广州的估算，当地铁日客流量达到37万人次时，每日可比地面交通减少一氧化碳9.55吨，碳氢化合物0.97吨，氮氧化合物0.47吨，一年可减少空气污染物4011吨。

我国城市轨道交通蕴藏着巨大的发展潜力，并将推生出一个巨大的投资市场。根据统计，到今年年底，我国一共有16个城市开通轨道交通，累计通车里程将达到2203公里。根据我国大中城市轨道交通发展规划，从2013年到2020年末，我国将有34个大中城市新增轨道交通6889公里，其中目前已经开工或者确定了通车日期的有3431公里，占新增轨道交通里程的比重达49.7%。我国未来城市轨道交通的建设投资额巨大，按照地铁平均每公里投资5亿元，高架线轻轨每公里投资1.5—2.5亿元，初步估算我国轨道交通的投资额如下：“十二五”时期后三年，需要建设投资高达1.18万亿元；“十三五”时期需要建设投资高达1.23万亿元；从2021年到2050年，还需要建设投资1.74万亿元。

从全球城市化比较的视野看，目前我国发展城市轨道的大规模高速发展时期正在到来，且具有巨大的国际比较优势。通过比较研究美国、法国和日本三个国家的轨道交通长度和城市化率发现：美国、法国和日本的轨道交通开始高速发展所对应时间节点，分别是1964年、1965年和1955年，对应的城市化率分别是71.5%、67.1%和56.1%，由此可见，三个国家城市轨道交通增长拐点均在城市化率超过50%，即城市人口占人口结构主导后出现的。我国2011年的城市化率为51.27%，城市轨道交通正在迈入高速发展的门口时期。从城市圈和世界城市的角度看，东京城市圈的轨道交通密度和长度都居世界大城市首位，目前有30家轨道交通公司经营着总长2000多公里的轨道线路，我国珠江三角洲城市圈、长江三角洲城市圈和环渤海城市圈，特别是其中的领头城市广州、上海、北京，如果在轨道交通上超越东京，那么我国轨道交通发展就具有了巨大的国际比较优势。

二、我国轨道交通发展将有力扩大内需，推动城市经济发展方式转型

根据对重庆市轻轨项目的调研分析，我们得出轨道交通行业发展可以推动经济增长和就业提高，推动城市经济结构转型。重庆市轻轨项目是我国西部开发的十大重点工程之一，项目一期工程总投资35.51亿元，资本金投入10.31亿元（其中国债资金5亿元），日元贷款271.08亿日元，国内银行贷款5.2亿元。根据对重庆轻轨项目的实际进展和带动产业链发展的实证分析，本项目共有280个参建单位，其中重庆市的参建单位占85%，完成了全部土建工程和50%的设备工程，对经济增长的直接和间接贡献率为1：3.025，带动经济增加值超过100亿元以上；每投资1亿元大约增加8466个就业岗位，总计增添约30万就业岗位。

城市轨道交通建设可以推动城市经济结构转型。由于城市轨道交通行业的发展，城市开发模式将产生一次质的变化，即由“摊大饼式”的平面开发模式，向立体的“公共交通为导向的城市开发运营模式”升级。根据重庆轻轨项目对城市结构的影响分析，该项目沿线10多公里，近20平方公里成为城市新的发展区，吸引了房地产和商贸流通企业进入，项目开工2年后，车站周边房价每平米提高了500—800元，平均增值20%以上。

三、当前我国轨道交通发展存在四类制约因素

（一）政府相关职能存在利益冲突

我国政府对轨道交通行业管理，目前基本是全面介入，包括了规划者、决策者、执行者和监督者等全方位的管理职能，中央政府承担了项目决策人的角色，地方政府则包揽了其它全部管理和执行职能。这其中关键问题在于，政府既当裁判员又当运动员，角色冲突带来利益冲突，成为制约我国轨道交通行业健康快速发展的首要制约因素。轨道交通具有准公共产品的特点，涉及利益主体多，经济效益存在高溢出现象，轨道交通的建设成本目前主要由政府和银行贷款组成，但轨道交通带来的直接和间接的综合经济效益，有60%没有被投资人回收，从而造成了轨道交通行业发展困境。根据调研，中央政府应当做好跨省区区域轨道交通的规划者和决策者，地方政府则应转向宏观协调者、行业监督者和服务采购者的三大专业职能，而把轨道交通项目的执行和其它服务都交给市场主体来完成。

（二）建立行业盈利模式是改革投融资体制的主要制约因素

就目前我国轨道交通行业来看，行业总体运行处于政府补贴状态下，由于缺乏行业盈利模式，民间资本事实上不愿进入城市轨道交通行业。在行业盈利模式健全的基本前提下，引进战略投资人，建设综合性的轨道交通企业，最终把轨道交通行业投融资与资本市场投资主体紧密结合起来，这不仅可满足全行业总计约4万亿元建设投资额的资本市场需要，更是减轻政府财政包袱的迫切需要。据统计，北京市政府2010年对轨道交通和地面公交的总补贴是135.3亿元，占当年财政收入2353.9亿元的比重为5.75%，伴随着北京市轨道交通网络化发展时代的到来，原先依靠土地出让金来维持城市建设的局面难以为续。

（三）轨道交通企业治理结构不健全

根据调查，轨道交通企业的出资人主要是政府财政和国有企业，法人治理结构不完善。首先，由于企业的社会责任边界不清晰，轨道交通企业与外部利益主体的关系没有理顺，例如地铁票价定价问题，多数还是掌握在政府手中；其次，由于轨道交通企业的投资主体单一，企业内部治理结构严重不完善，不仅缺乏成本控制的激励机制，主要领导人的任免也是掌握在政府手中。

（四）轨道交通行业相关利益者的法律体系、政策体系、信息体系和监管体系没有建立

推进我国轨道交通行业健康快速发展，有两种发展模式可选：一是先建立行业法律体系然后推进行业发展，二是在示范的基础上先确立行业运营管理具体模式，然后建立全国统一的行业法律体系。根据调查，采取第二种发展模式是可行的，轨道交通行业发展模式试点示范是一项复杂的工作，有必要引入社会研究机构来推进这项工作。

四、城市轨道交通健康快速发展，政府迫切需要转变职能，建议国家发展改革委着力做好三项工作

我国轨道交通健康快速发展，需要政府按照“有所为，有所不为”的原则，尽快转变政府对轨道交通行业的管理职责。如果政府职责转变不到位，不仅严重影响本次全国轨道交通行业大发展的历史机遇，还会造成这个行业不透明运行而带来行业腐败，坚决避免给城市发展带来新财政包袱的不利后果。

转变政府对轨道交通行业管理职责，当前迫切需要做好以下三件事：一是理顺中央政府与地方政府在轨道交通行业的决策管理职责。国家发展改革委需要加强全国跨省区轨道交通的规划和决策，并协调解决土地、税收、电价、投资工具等国家政策协调工作；地方政府需要引进行业战略投资人，建立健全轨道交通企业的盈利模式和法人治理结构，同时加强轨道交通行业的监管工作。二是建立政府轨道交通专项采购制度。轨道交通行业的规划、设计、监理、咨询、信息、人才培训等各种服务社会化，根据政府的决策管理职责、工作计划和财政预算支出，分别由发展改革委和地方城市政府采购相应的市场社会服务。三是组织召开现场会议推动行业转型发展。为推进全国轨道交通行业的健康发展，建议国家主管单位联合召开一次全行业的现场会议，实地研究解决轨道交通行业发展战略，并研究部署行业发展的重大战略决策。

（作者单位：中国国际经济交流中心）