建立成本监管体系提高价格监管效率

成本监管是价格监管的基础和核心。不同行业的特点和价格监管的方法不同，因此，国外发达市场经济国家的价格监管机构针对各管制行业，分别建立了成本监管体系，并且特定行业的价格和成本监管由同一业务部门负责。我国目前尚未建立类似的体系，定价成本的分类、核算仍主要沿袭通用财务准则中的相关规定，政府管制价格的制定缺乏成本基础，是导致消费者不信任的最主要原因。为此，本文对政府管制价格中的成本监管问题做一初步研究，以期推动我国各管制行业定价成本监管体系的建立，提高价格监管的效率。

一、成本监管的内涵与作用

（一）成本监管的内涵

成本监管指监管机构从价格监管的需要出发，制定适合行业特点的成本分类、归集、核算规则以及相关的成本报送、评估、审核和披露制度。成本监管具有以下三个重要特征。

1、成本监管的对象是“定价成本”，不同于企业“财务成本”

定价成本是经监管机构认可允许通过价格收回的成本，财务成本是企业实际发生的全部成本。定价成本以企业财务成本为基础，按定价的需求来分类和归集，因此需要对财务成本进行调整，但不能脱离企业的实际情况。定价成本大部分情形下仅是财务成本的一部分，如与受监管业务无关、虽与业务相关但不合理的成本不能包含在定价成本中。

2、成本监管中的“定价成本报表”不同于企业“财务报表”

定价成本报表指企业按定价成本监管规则提交的成本报表，与企业财务报表的区别主要体现在以下三个方面。

（1）服务对象和目标不同。财务报表主要用于为税务主管部门提供企业财务信息，维护国家税收利益。定价成本报表用于为监管机构和消费者提供成本信息，用于为价格制定和调整提供依据，加强对企业成本约束，维护消费者利益。

（2）适用对象不同。所有企业都必须提交法定财务报表。而成本监管的产生源于价格监管的需要，因此只有价格受到监管的行业或部门，如电力、天然气、电信、供水、铁路等行业或其中部分环节，才需要专门的成本监管，原因是通用会计准则和法定财务报表，不能满足管制价格制定的需要。

（3）反映成本信息的范围和程度不同。财务报表反映企业整体业务成本和收入信息，在竞争性行业或部门，价格通过市场竞争形成，除财务报表以外的成本信息属于企业的商业机密，企业有权不公开。而定价成本报表集中关注受监管的业务，如企业同时从事受监管业务和竞争性业务时，需要将与受监管业务无关的成本剔除，同时，由于定价成本报表服务于价格监管，是确定合理价格水平和结构的依据，因此需要非常详细的成本信息。

3、成本监管具有极强的专业性、统一性以及强制性

（1）专业性。由于各个行业的技术经济特性不同，成本的构成、形成特点以及价格监管的要求不同，因此成本监管规则的设置必须符合行业特点。

（2）统一性。同一行业或部门中的所有企业必须执行相同的成本规则，如统一的定价成本报表格式和成本核算标准，便于监管机构对不同企业的成本以及同一企业的不同年份的成本进行比较，判断成本合理性。

（3）强制性。受监管企业必须按规定的格式和要求提交成本报表，并保留和提供相应的证明文件，否则其发生的成本将不被监管机构认可，不能计入价格。

（二）成本监管的作用

1、成本监管能够为管制价格制定提供依据

监管机构需要掌握详细的成本信息才能制定价格c23ddcb98ee66b2843c33122658cd5b7，但如果仅仅依据通用会计准则产生的企业财务成本信息和财务报表，远不能满足要求。而专门的成本监管，由于建立了符合行业特点和价格监管需要的成本分类、归集、核算规则以及相应的成本报送、披露和审核制度，因此能够提供准确的数据基础，从而提高价格监管的科学性、规范性和透明度。

2、成本监管有助于约束企业不合理成本并激励其提高效率

成本监管过程中，企业必须按规定格式定期提交成本以及相关投资和运行信息，因此监管机构能够全面掌握企业成本和各项成本发生的原因，有利于降低信息不对称，加强对企业成本约束，并激励其提高效率，因为企业效率越低、实际发生的成本不被允许计入价格的风险越高。当企业同时从事多项业务时，成本监管可以防止企业不同业务间的交叉补贴特别是通过垄断业务补贴竞争业务，有利于加强对关联交易的监管和反垄断审查。

二、成本监管的国际经验

（一）从价格监管的需要出发制定行业管制成本会计制度

鉴于成本监管在价格监管乃至整个监管体系中的重要性，目前大部分国家的监管机构已经建立了专门的适合各行业价格监管需要的管制会计制度。如英国对供水、天然气、电力、电信行业均建立了行业管制成本会计制度。又如美国许多公用事业企业不仅同时经营发电、输电、配电和售电业务，而且还从事天然气、供水等公用事业行业，但各行业和环节的成本和相关信息均单独核算和统计，成本分类、分摊与核算规则均不相同。

（二）成本分类以功能和用途为主要依据

成本的分类是整个管制成本制度的基础，对判断成本合理性，制定合理价格水平和结构至为关键。因此，国外大部分国家都对成本进行了详细的分类，并且同一行业的分类基本相同，首先按功能分类，然后按设备名称或服务类型进一步细分。

（三）价格监管与投资监管密不可分

在各受监管行业，投资成本的比重都较高。因此，价格监管的重点是对投资项目成本进行审查，如在决定投资是否计入价格时，对每一项工程进行经济效率测试；对企业提交的预测投资成本与历史投资成本进行比较；要求企业说明实际投资成本与预测投资成本的差异及原因。

（四）周期性的价格核定以详细的成本评估和审核为基础

国外大部分国家和地区建立了周期性的价格重新核定机制，周期通常为3—5年。在启动周期性核定机制时，监管机构首先发布详细的文件公布价格监管的方法和细节，要求企业在规定时间内按规定格式和其他要求提交成本信息。监管机构对企业提交的信息，组织专家或独立机构进行评估，以此为基础核定成本和计算准许收入。如英国监管机构对各配电企业预测成本进行评估时，除与各公司历史成本进行纵向比较外，还与其他公司提交的预测成本进行横向比较。企业效率越高、被批准的成本越接近其上报值，反之，企业效率越低，被批准的成本低于其上报值的幅度越大。监管机构认为，因效率差异产生的成本应该由投资者承担，用户无需为不必要的投资与运行低效付费。

（五）持续跟踪监测评估企业成本绩效

在两次周期性的价格核定期间，为更好地满足相关利益方的要求，监管机构通常持续性跟踪监测企业的成本和绩效表现，要求企业按要求提交年度成本信息，然后组织专家对企业提交的成本信息进行评估，在此基础上形成年度成本评估报告，并在官方网站公开。由于有完备的成本报表系统及相关的信息支持，并采用了定量化的成本比较模型，监管机构、消费者能够全面掌握企业成本信息，有利于约束企业成本，并为周期性价格制定提供基础。

三、对我国建立定价成本监管体系的建议

我国目前各公用事业行业还未建立专门的定价成本监管体系，成本的分类、核算仍主要沿袭通用财务准则中的相关规定，尽管出台了政府定价成本监审办法，由于没有行业成本规则作为基础，发挥作用的空间受限，而且成本监审也仅是成本监管中的一个环节，而非全部内容。因此，建议尽快建立适合各行业特点和价格监管需要的成本监管体系，提高价格监管的效率。

（一）明确定价成本的分类、核算规则

1、按功能和用途对定价成本进行分类

定价成本的分类应符合行业特点，反映成本发生的原因和用途，为判断成本发生的合理性提供基础。不同国家和地区同一行业固定资产和运行维护费的分类大致相同，均是按用途和功能进行详尽的分类，因此我国可借鉴国外相应行业的分类。

2、明确定价成本核算标准

定价成本核算标准由价格监管机构制定，只有满足条件的财务成本才是定价成本，才被允许计入价格。确定相关成本标准时（如工资、定价折旧率、可计提折旧的固定资产、可获得回报的投资等），应从价格监管的角度考虑，体现合理、合法、相关性原则，对于因规划问题、投资决策问题或企业自身管理问题等导致的不合理成本，不能通过价格疏导，如社会反映较大的垄断行业工资，计入价格时应按社会公允成本确定。

（二）加强对投资成本的监管

1、要求企业提交年度投资报告

为全面掌握和动态跟踪企业投资情况，建议监管机构要求企业每年提交投资报告，说明各项投资的详细情况，重点内容包括：一定规模以上投资支出情况（年末实际支出、未来几年资金需求）；工程详细情况，包括：工程描述、工程类型（新建、改造、更新）、计划竣工日期、完成状态（已完成、在建、工程前期、计划、可研等）、投资是否按计划进度进行（如果不是，需说明原因，如选址、立项、建设延期等）。

2、要求企业在项目立项时提交成本—收益分析报告

企业需要证明项目是必要的且预期收益高于成本。然后由监管机构组织专家或独立机构（必须至少包括技术、价格和财务专家各1名）对成本—收益报告进行评估，并根据评估报告决定是否允许项目成本计入价格、何时计入价格以及如何计入价格。

3、项目竣工后对企业投资成本进行评估

企业在项目完工后，需要证明投资项目确实用于提供服务，并提交详细的实际投资成本，解释实际投资与计划投资的差异及原因。监管机构对企业提交的材料进行审查，以企业立项时提交的预测投资成本为基准，如果企业实际投资成本低于预测投资成本，企业可保留节约的部分成本，从而达到激励企业提高投资效率的作用；反之，如果实际投资成本超过预测投资成本达到一定比例，超出部分（包括折旧和回报）将不能计入价格，损失由企业承担。

（三）建立定价成本报送、评估、审核、披露制度

为落实上述成本分类、归集、核算规则，保障定价成本监管工作的顺利开展，监管机构还需要建立定价成本提交、评估、审核与披露制度。

1、关于定价成本提交的格式和要求

建议监管机构根据价格监管的需要，以会计法、通用财务准则为基础，根据各行业特点，制定统一的定价成本报表和详细的填报指南。定价成本报表中的规定与会计法和通用财务准则不一致时，以定价成本报表为准。定价成本报表的内容至少应该包括企业成本和运行信息，因为运行信息是评估成本信息的基础。制定统一的报表格式，不仅有利于监管机构全面掌握定价成本和相关信息，而且便于不同企业间的比较以及同一企业不同年份的比较，从而为评估成本合理性提供基础。为使企业充分地理解和准确地填写报表，监管机构还需要发布详细的填报指南，并要求受监管企业必须在各财务年度结束后的规定时间内提交定价成本报表，以及详细的说明文件，从而全面、动态掌握企业成本信息和绩效表现。

2、关于定价成本的评估、监审与披露

监管机构在收到各企业提交的定价成本信息后，每年需要组织周期性的评估，并在定、调价时进行成本监审，从而为定价提供参考依据。

一是对定价成本进行年度评估。为保持监管的一致性，持续监测企业的成本表现，为下一次定、调价提供基础，建议监管机构每年组织对企业提交的年度定价成本报表进行评估。具体的组织方式是委托专家或独立机构评估，监管机构根据评估结果发布定价成本年度监管报告。为保证评估的独立性，经费应来源于专项财政资金。评估的内容包括企业本年度的运行和投资成本情况，可采取横向比较、纵向比较等方法进行合理性评估。

二是定、调价时进行成本监审。建议根据企业定价成本监管规则和《政府制定价格成本监审办法》等文件，尽快出台可操作性的行业定价成本监审办法。在定、调价时，由成本调查机构组织专家或第三方独立机构对定价成本进行审核，同样为保证独立，经费应来源于专项财政资金，成本调查机构根据审核结果，向监管机构出具定价成本监审报告。

三是定价成本的信息披露。建议监管机构每年在参考专家或独立机构评估的基础上发布《年度定价成本评估报告》，在定、调价时发布《定价成本监审报告》，从而增加监管的公开透明程度。被监管企业的成本信息不属于商业秘密，消费者及其他相关利益方有充分的知情权。对于评估和监审报告中涉及的一些商业敏感信息，经监管机构批准后可以不公开，但必须在报告中说明哪些信息未公开及理由。

（作者单位：国家发展改革委经济所）