佛山市集体建设用地流转的实践及启示

集体建设用地在全部建设用地中占的比重大，利用效率较低，具有很大的挖掘潜力。本文从制度变迁角度分析了佛山市集体建设用地流转的背景及实践、地方试点中面临的困境等问题，最后提出政府、村集体和土地使用者三方的合作博弈是促进该制度变迁的核心、更高层面法律法规的支持是集体建设用地流转的重要保障和同地同权、同权同价是集体建设用地流转的重要内容等三点启示。

一、佛山市农村集体建设用地流转的背景及实践

应该说《土地管理法》严格保护耕地的初衷是好的，但对集体建设用地流转的限制不仅不利于土地资产的优化配置，而且也没有杜绝违法违规流转集体土地的现象。以佛山市南海区下辖的平洲区为例，该区集体非农建设用地在市国土局统计数为2000亩，而实际保有数达8000亩，漏报达3倍之多。根据佛山市国土资源局的调查，佛山市农村存量建设用地中闲置、空闲的土地总面积22664.4亩，其中闲置土地面积5052亩，占低效存量建设用地总量的22.42%；空闲土地面积5373.3亩，占低效存量建设用地总量的23.85%；批而未用供的土地面积12104.1亩，占低效存量建设用地总量的53.73%。一方面是国有建设用地非常紧缺，另一方面是集体建设用地大量闲置，土地资源配置不合理的情况非常严重。2001年，顺德向国土资源部申请开展集体土地转为国有土地和集体建设用地使用权流转方面的改革试点。试点之初，顺德参照国有土地使用权出让、转让的相关规定，明确了非农集体建设用地的产权界定、流转范围、流转年限、流转方式、流转程序、流转收益金的收费标准等具体举措。

起初，集体建设用地流转开展并不顺利。以最早开展建设用地流转的顺德区龙江镇仙塘村为例，该村部分企业负责人担心办理流转需要缴纳一定的费用，会加重企业负担，而且认为土地流转缺乏法律依据，担心集体建设用地能否顺利采用转让、租赁或抵押等多种形式进行流转。通过向企业耐心宣传集体土地使用权流转试点工作的目的和作用，再加上企业进一步发展壮大也需要明晰产权，部分企业开始主动申请办理流转手续。如新长江五金厂抓住开展农村集体建设用地流转试点工作的机遇，率先办理集体建设用地使用权流转手续，流转用地面积4568.8平方米，通过流转顺利办理了该企业用地的权属关系，并通过抵押使企业获得了更多的资金用于扩大再生产，企业获得超常规的发展。

企业的工作做通了，部分村集体却犹豫了。因为，按照顺德集体建设用地流转相关问题的规定，出让集体建设用地需要向政府缴纳契税（交易金额×3%或按出让价款的3%）、印花税（交易金额×万分之五）以及流转收益金（最开始规定为基准地价或宗地评估价的10%，后调整为7%）；转让集体建设用地流转需缴所得税、营业税、城市维护建设税、教育附加费、城建税、土地增值税以及其他收费等。部分土地收益通过税费和土地流转收益金外溢是村集体态度不积极最主要的原因。但乐从镇罗沙村的实践，部分消除了村集体的疑虑。该村借助农村集体建设用地流转，以市场为导向加大土地开发力度，共吸引了46家企业前来投资，每年仅出租土地的收入就有310万元。通过农村集体建设用地流转，吸引了更多企业前来投资，土地也随之升值，这恐怕是村集体事先没有预料到的。

2002年，顺德制定出台了《集体所有建设用地使用权流转管理暂行办法》。2003年11月，国土资源部在顺德召开农村集体建设用地流转试点总结会，顺德的做法受到高层领导肯定和与会专家的赞扬。2004年，佛山市在全市范围推广顺德经验，并制定了《佛山市试行农村集体建设用地使用权流转实施办法》。2005年，广东省向全省推广佛山的做法，并以政府令的形式在全国31省区市中率先出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。从广东省政府令开始执行至今，除三水区、高明区无农村集体建设用地使用权流转案例外，禅城区、顺德区和南海区均有办理农村集体建设用地使用权流转，其中以顺德区为主。截止到2011年底，佛山市共办理集体建设用地流转业务1401宗，其中禅城区6宗、顺德区1313宗、南海区82宗。按年份看，2004—2008年是集体建设用地流转的高峰期。

二、佛山市农村集体建设用地流转的困境

尽管佛山市和广东省都出台了相关的文件规范农村集体建设用地流转，但是集体土地所有者和使用者的机会主义动机损害了双方的互信。由于现行《土地管理法》不允许集体土地出租、出让和转让用于非农建设，集体经济组织出租非农建设用地就不受法律保护，农民集体出租、出让、转让非农建设用地就是违法行为，法院大多数也只能按国家法律判决，而不是依据地方性法规。因此，法院的判决结果只能是，将土地使用权还给集体，土地租金返还交租者。于是，有的企业在合同期限满之前，故意不交租金，以此提起诉讼，坑害农民集体；有的村集体干部换届后，不承认前任干部签订的合同，将企业告上法庭，要求收回土地使用权。对于这类结果，村民不满意，法院的压力也很大，企业的预期也不稳定。调研时了解到，由于集体建设用地的权利不明确，近些年用农村集体建设用地招商引资遇到很大麻烦，一些比较大的民营企业、外资企业等都不愿在集体建设用地上设厂。

除此之外，金融机构中只有佛山市农村信用社接受集体土地使用权抵押，并且最多只能获得土地价值50%的贷款，其他金融机构，包括四大国有商业银行都不接受集体土地使用权抵押，影响了集体土地上企业的融资。国务院发展研究中心对佛山市南海区大沥镇集体土地上的156家有色金属企业的调查显示，48.4%的企业认为贷款特别困难，43.4%的企业认为一般困难，只有8.2%的企业认为没有困难。结合资产规模分析表明，在认为存在贷款困难的l12家企业中，有80家小于1000万元；认为特别困难的59家企业中，有32家资产规模小于500万元；在认为没有困难的10家企业中，7家超过1000万元。可见，企业规模越小，贷款越困难，这不利于企业的发展。在调研中了解到，佛山市农村信用社正积极改制上市，部分企业担心一旦改制上市后的金融机构不再接受集体建设用地抵押贷款，利用集体土地融资将更加困难。

佛山市集体建设用地流转的困境表明，同地不同权、同地不同价等问题依然比较突出，成为阻碍当地经济转型升级的障碍之一。这不是土地本身的问题，而是制度差异导致集体土地资产逐渐僵化。僵化的农村集体土地资产，财富效应没有充分发挥出来，集体土地资产还没有变为真正的资本。2013年，党的十八届三中全会进一步提出“建立城乡统一的建设用地市场”、“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。集体建设用地流转的序幕已经拉开，但还需要突破许多法规和政策的限制。

三、几点启示

协调经济发展占用土地与保护耕地之间的关系，重点要挖掘农村集体建设用地的潜力，盘活农村集体建设用地资产。而其中的关键又在于促进农村集体建设用地流转。从佛山市农村集体建设用地流转的案例看，可以得到以下几点启示：

（一）政府、村集体和土地使用者三方的合作博弈是促进该制度变迁的核心

从政府方面看，规范的集体建设用地流转不仅使其获得收益及获取建设用地，而且便于加强对土地流转全程的监督管理。从村集体看，基层政府的参与不仅实现了信用增强的目的，而且能够得到地方性法规的承认，增强了土地使用者利用集体土地的信心。从土地使用者看，集体建设用地流转不仅有利于明晰企业产权，而且还可能获得抵押等额外收益。因此，在具体的制度设计中，需要努力寻求三方的利益平衡点，调动各方的积极性。从佛山的实践看，政府要按照“放水养鱼”的思路，在税费方面提供更多的优惠。

（二）更高层面法律法规的支持是集体建设用地流转的重要保障

不论是私下的，还是公开的，全国许多地方都在开展集体建设用地流转，部分地方也制订了地方性的法规规范其发展，但只有广东省将其上升到省级层面，即便如此，约束力和强制性都不够，佛山市集体建设用地流转中面临的困境就突出反映了这一点。国家相关政策文件已明确了集体建设用地流转的发展方向，相关部委也开展了大量的前期工作，需要在国家层面尽快出台《集体建设用地流转管理办法》，明确集体建设用地的产权性质、流转范围、流转年限、流转方式、流转程序、流转收益金的收费标准等内容。

（三）同地同权、同权同价是集体建设用地流转的重要内容

佛山市集体建设用地流转的实践表明，同地不同权、同地不同价是土地流转规模不够大非常重要的原因，这也影响了土地集约节约效率的提高，甚至阻碍地方经济的转型升级。如果真正实现“同地同权、同权同价”，集体建设用地的价值将被极大的释放出来，集体建设用地也将从原来僵化的“资产”变为能带来更多附加值的“资本”。

（黄征学，国家发展改革委国地所副研究员）