总结经验 加倍努力 全面推进岩溶地区石漠化综合治理工程

总结经验 加倍努力

全面推进岩溶地区石漠化综合治理工程

文■国家发展和改革委员会副主任 杜 鹰

一、要充分肯定岩溶地区石漠化综合治理工程建设取得的成绩

2008年2月，国务院批复了《岩溶地区石漠化综合治理规划大纲（2006—2015年）》（以下简称《规划大纲》）。按照《规划大纲》的要求，2008—2010年在100个县开展石漠化综合治理试点工作，2011年开始逐步向面上推开，扩大到对300个重点县进行治理。6年来，特别是近3年来，国务院有关部门和相关省（区、市）做了大量工作。一是明确责任，形成合力。相关省（区、市）都建立了由分管省长牵头的工程建设领导小组，明确责任分工。各级发展改革部门牵头协调，有关厅局各司其责，共同推进工程建设。二是建章立制，规范管理。国家出台了资金管理办法、技术规程、建设标准、检查验收和项目管理等办法，对工程建设进行了重点稽查。各省（区、市）编制了省一级规划，试点县和重点县编制了县级实施方案和年度建设方案。三是因地制宜，科学治理。各地根据不同区域特点，因地制宜地明确技术路线，造林种草、畜牧业设施、小型水利水保等措施协调配置，综合治理。

经过6年的综合治理，工程建设取得了显著的成效。据国家林业局第二次石漠化监测，2005年到2011年，我国已经初步实现了石漠化面积从不断加重到逐年减轻的历史性转变。一是石漠化面积减少。上世纪90年代，全国石漠化土地面积年均增加1.86%；“十五”时期，石漠化土地面积年均增加1.37%；到2011年底，全国岩溶地区石漠化面积12万平方公里，比2005年减少了9600平方公里，年均减少1.27%。二是石漠化程度减轻。2011年与2005年相比，轻度石漠化面积增加75.2万公顷，增加了21.1%；中度、重度、极重度石漠化土地面积分别减少73万公顷、75.7万公顷、22.5万公顷。轻度、中度、重度与极重度石漠化土地面积占石漠化土地总面积比由27.5∶45.7∶22.6∶4.2变化为36∶43.1∶18.2∶2.7。三是植被覆盖度增加，质量提高。2011年与2005年相比，岩溶地区植被状况好转，植被盖度增加4.4%。植被结构在改善，乔木灌木植被比例增加2.2个百分点。以贵州为例，植被盖度增加5.61%，乔木灌木植被比例增加8.8个百分点。四是重点地区治理成效显著。工程建设中，对一些石漠化严重地区加大投入力度，实施重点治理，取得了明显成效。比如，贵州毕节地区经过6年重点治理，从2005年到2011年，石漠化面积年均缩小1.4%，高于其他地区。五是工程区农民收入增加，可持续发展能力提高。工程区涉及八8个省（区、市）451个县，覆盖2.2亿人口。国土面积是102万平方公里，岩溶面积是45万平方公里，是我国生态脆弱区和贫困地区。2012年与2007年相比，按现价算，工程区人均地区生产总值年均增长17.2%，农民人均纯收入年均增长15.2%，均高于周边地区和全国平均水平。

从上述数据可以看到，经过6年的艰苦奋斗，工程建设初步实现了改善生态环境、促进经济社会可持续发展的双赢目标，证明石漠化治理的基本思路和技术路线切实可行，增强了石漠化可防可治的信心。这要归功于党中央、国务院的坚强领导，归功于工程区广大干部群众的艰苦奋斗，归功于国务院有关部门强有力的指导和支持，归功于改革开放带来的经济社会全面发展。改革开放以后，随着经济发展，西南岩溶地区承载着的巨大人口压力逐步开始减轻。农村劳动力半数外出打工，农民主要收入由农业收入逐步转向非农收入，人类活动对石漠化地区的土地压力开始减轻了。在经济社会结构发生明显变化和城镇化、工业化推动的大背景和历史趋势下，开展石漠化综合治理顺势而为，正当其时。

二、要认清石漠化治理的长期性和艰巨性、复杂性，坚定不移地把工程建设推向深入

新世纪以来，我国以退耕还林工程建设为标志，开展了空前规模的生态建设，实施了天然林资源保护、京津风沙源治理、退牧还草等多项重点工程。岩溶地区石漠化综合治理工程和前述几大工程比肩而立，但工程难度更大。主要原因有：

第一，工程建设基本是在贫困落后地区开展的。工程区451个县中有166个国家扶贫重点县。我国有11个集中连片特困地区，和石漠化治理相关的有7个。贫困发生率高，仅贵州、广西、云南就有贫困人口1797万人，占到全国50%。2012年，工程区人均地区生产总值为2.2万元，仅为全国的58%。工程区少数民族集聚，有壮族、苗族、瑶族等46个少数民族4500多万人口。石漠化和贫穷相伴生。石漠化治理任务不完成，贫困就不能摆脱；不摆脱贫困，石漠化也治理不好。两者不可分割。石漠化治理本质上就是恢复人与自然的和谐。

第二，工程建设是在人地关系高度紧张的地区开展的。工程区451个县的人口密度高达217人/平方公里，相当于全国人口密度的1.5倍，人地关系高度紧张。石漠化发生的主要原因还是人为活动对生态系统的破坏。历史上由于连年的战乱和饥荒，中原的人口不断涌向边远地区，向本来不适宜人类居住的地方拓展，过度垦殖的结果就是石漠化。明末清初，贵州省人口大概有70万，1949年建国之初增加到1400万人，现在达到4000多万人。这个状况从明末清初一直延续到新世纪初，经历了三、四百年的时间。从理论上讲，石漠化治理最好的方法是把人全部搬走，实施封禁后林草植被马上就会恢复，水土流失会得到遏制。但这不符合实际，全部推行退耕还林也不现实。这里有大量人口要生存发展，要解决吃饭、烧柴、教育和增收等一系列问题。

第三，工程建设是在生态环境极其脆弱的地区开展的。石漠化土地基岩裸露度高，成土速度十分缓慢，岩石风化成一厘米土层要一万年的时间，而一旦土壤流失以后，要恢复植被就非常困难。石漠化地区植被仍以灌木居多，植被群落处于正向演替的初始阶段，稳定性差，极易逆转，遭受破坏。

上述三个因素注定工程建设必定是长期、艰巨和复杂的。随着城市化、工业化进程的推进和我国经济社会全面发展，石漠化地区的人口压力会有所减轻，但不可估计过高，石漠化治理仍然不是一个短期内能够解决的问题。要稳步有序地推进这项工作。到2015年要完成7万平方公里的初步治理。同时，考虑能不能通过三个十年的规划，用30年的时间使石漠化地区的社会面貌、经济面貌，特别是生态面貌有一个根本性的变化。

在推进工程建设中要着力处理好几个关系。

一是要处理好生态效益与经济社会效益的关系。石漠化综合治理工程建设包括三大目标、六大任务。三大目标就是生态、经济和社会目标。六大任务就是加强林草植被建设、大力发展草食畜牧业、坡改梯和小型水利设施建设、农村能源建设、易地扶贫搬迁和发展后续产业。其中，加强林草植被建设是工程建设的核心。发展草食畜牧业、坡改梯和发展后续产业是解决农民的增收致富问题。农村能源建设是通过建设沼气池、太阳灶等，解决好农民的烧柴问题，减少过度开采和过度砍伐的现象。易地扶贫搬迁是将不适宜人类居住地方的居民尽快搬迁。工程建设重点抓好六大任务，并有机整合，因地制宜、分区施策，从而体现三大效益。

二是要处理好工程措施与非工程措施之间的关系，也就是发挥自然恢复能力与人为工程治理之间的关系。石漠化地区实施封山育林和飞播造林，依靠1000多毫米的年降雨量，几年林草植被就会恢复。封山育林和飞播造林的建设内容主要是网围栏建设和补植点播等，亩均成本约三、四百元。如果工程治理都采取封山育林、飞播造林的措施，工程造价就低。但这一地区人口压力依然存在，要解决好他们的生产生活问题，还是要依靠土地资源，采取工程措施。坡改梯中炸石填土再加上配套建设蓄水池、小水窖、便道等，亩均成本就要达到几千元。如果要采取坡改梯或者种草养畜的技术路线，工程造价就很高。有些地区很快要开展移民搬迁，还在推进坡改梯建设，资金就浪费了；如果人还在这里，全部实行封山育林，现阶段老百姓的吃饭、烧柴等问题就难以解决。必须根据当地人口资源的承载情况和未来可能变化的情况来动态设计工程治理技术措施。

三是要处理好点与面的关系。工程区451个县中确定了300个综合治理重点县。一个重点县专项资金投入每年在700万元左右，加上整合资金能够达到上千万元。在项目建设地点选择上，是集中治理一条小流域，还是分散治理几条小流域，学问很大。还是应该干一片成一片，资金使用效率最高。但一个县要分十年才能治理完，如果每年只推进一、两个乡镇的治理，干一遍要十几年时间。所以，在突出重点的同时，还要兼顾面上的治理。各省（区、市）在这方面要进一步解放思想、开动脑筋。

四是要处理好政府引导和发动群众的关系。政府对工程的引导，主要体现在规划、政策和资金投向方面。工程建设主力军是老百姓，要避免工程由政府做主的倾向，让老百姓自主决策。因为让我干和我要干，最后的结果不一样。以水库移民为例，水库移民和外出打工相比，虽然外出打工也是移民，但两种移民方式老百姓和政府的关系截然不同。外出打工的人千难万难不会找政府，自己解决；水库移民遇到问题就会找政府。根本区别在于水库移民理论上叫强制性移民，而外出打工理论上叫自愿移民。强制性移民就是政府修水库要求搬家，那搬家以后遇到的问题都要找政府解决。工程建设如果由政府作主，就得永远负责任。十八届三中全会将突出强调改革核心是处理好政府与市场的关系，工程建设中也要贯彻落实好这一精神。目前，工程建设还没有建立责任追究制，干好干坏都一样，下一步就要逐步改变这种局面，建立责任追究制。工程建设要由老百姓做主，逐步摸索在工程建设中采取一事一议的办法，提高工程区老百姓对工程建设的参与度。同时，进一步加快产权落实工作，调动管护积极性。工程建设以后形成的资产包括梯田、林草植被、水利设施，产权能到户的都要落实到户，从而调动农民管护的积极性，巩固工程建设成果。

五是要处理好工程治理任务繁重和资金投入不足的关系。2008—2013年，工程建设中央专项资金投入77亿元，按照20万元/平方公里的标准计算，大概可以完成3.85万平方公里的治理任务。但是20万元/平方公里的标准只能开展封山育林、飞播造林等建设内容，如果开展坡改梯和水利设施建设等，实际每平方公里投入要达到上百万元。平均下来，治理1平方公里实际大约需要40万元，照此计算，中央专项投入就只完成了不到2万平方公里的治理任务。对此，一方面增加投入。要研究提高营造林中央补助标准，有条件的情况下每平方公里石漠化治理补助标准也要提高。这几年，国家对石漠化综合治理的投入增幅很大。2008年是4亿元，现2013年达到21亿元，但与需求尚有很大的差距。451个县要全面推开工程建设，每个县平均需要一千万，一年需要投入40多亿元，而2013年的规模只有21亿元，投入缺口大，力争2014年在这个基础上进一步增加。另一方面做好资金整合。初步统计，2011—2012年，中央专项资金安排39亿元，各地整合资金投入到工程建设上是334亿元。其中，天保工程8.3亿元、退耕还林工程6.3亿元、防护林体系建设4.7亿元、水土保持9.9亿元、草地治理5.9亿元、巩固退耕还林成果专项资金52亿元、沼气建设18亿元、以工代赈19亿元、易地扶贫搬迁26亿元、耕地整理74亿元、农村饮水安全81亿元等。同时，国家发展改革委和财政部正在研究启动新一轮退耕还林的意见，有望在2014年开始实施新一轮退耕还林，这又是一块可以整合到工程中使用的资金。将岩溶地区石漠化治理六大建设任务相关方面的资金都整合起来，大体上国家专项投入1个亿，可以整合10个亿。资金整合要按照“统筹规划、渠道不变、整合使用、各记其功”的原则推进。

还要注意研究解决工程建设中的突出问题。

一是投入问题。目前，工程建设开展了300个重点县的治理工作，规划确定的451个县还没有全覆盖；工程建设补助标准偏低，影响了建设成效。这本质上是一个投入不足的问题，要研究加大投入力度。

二是治理路线和科技支撑的问题。要继续坚持因地制宜，不断探索有效的治理模式。科技支撑仍是制约工程建设的薄弱环节，在土地贫瘠的石漠化地区，立地条件差又要增加植被盖度，那么树种、草种的选择以及栽培方式等都要进行深入研究。

三是工程管理问题。重点县的治理工作是分散布局还是集中治理，工程间各项治理措施在空间和时间上如何综合配套、协调推进，都是需要进一步研究的问题。工程建设的主体是老百姓，工程建设如何把老百姓的积极性调动起来，也是值得研究的问题。尽管工程建设效益监测工作有所改善，但仍需进一步加强。

石漠化综合治理既关系到珠江流域、长江流域的生态安全，也关系到整个区域各族群众的致富奔小康和民族团结，关系到整个区域经济社会的可持续发展，是一项功在当代、利在千秋的事业。应进一步认清工程建设所面临的形势，把石漠化治理作为一项长期的任务，持之以恒地把工程建设推向深入。要狠抓生态建设、农民增收、地方经济发展。要深入到工程区，和乡里、村里的干部群众共同总结经验，走群众路线。要不断地提高工程建设和管理水平。

三、下一步工作

（一）加快推进治理工作，争取按期完成规划大纲确定的建设任务

要按照国务院批复的《规划大纲》继续有序地推进工程建设。各级政府换届以后，希望新的负责同志能够继续高度重视石漠化综合治理工程建设，进一步健全领导小组和工作责任，层层落实责任制。各省（区、市）要通过不同的形式，将工程建设规划、项目资金管理、竣工验收等方面要求再认真总结部署。总书记和总理一直强调要一张蓝图画到底，一届接着一届干，不能松懈。千万不能因为政府换届，就对工程建设管理有所放松。

（二）加大资金整合力度和投入力度

岩溶地区石漠化综合治理关系到西南八省（区、市）的经济社会发展，关系到各族群众同步实现奔小康的目标，意义重大。发展改革委在安排资金时，要确保加大对岩溶地区石漠化综合治理的支持力度。如果明年专项资金规模有所增加，就要进一步扩大重点县的覆盖面，争取覆盖到451个县。各省（区、市）也要加大配套资金和资金整合力度。发展改革委和林业局要抓紧研究提高工程建设补助标准，争取2014年提高营造林中央补助标准。

（三）加强工程监测工作

监测工作关系到底数清不清，效益实不实。工程建设绝不能搞成情况不清决心大，要通过监测工作摸清工程建设的成效。现在工程建设的监测体系包含两个层面，一个是五年一次的石漠化整体情况监测，一个是工程建设的年度效益监测。2011年底有一个整体情况监测的报告。为了配合二期工程规划的编制，2014年要再出台一个监测报告。不仅要对国土、植被、水土流失、植被质量等方面监测，还要对社会经济发展方面监测。监测工作由遥感和地面调查组成，两方面要配合。国土和气象局也有遥感方面的数据，林业局要整合一个平台，把相关的资料数据衔接起来。监测的经费也包括两个部分，一部分是硬件设施，发展改革委要予以支持，另一部分是软件、流动资金，林业局要再强化一下。

（四）加强科技支撑

石漠化治理确实需要有一定的科技含量，要遵循自然规律，政府的干部出政策可以，涉及具体治理技术路线的问题还要向专家请教。工程建设中动员了很多大专院校和技术单位做支撑。各省（区、市）要进一步加强科技支撑方面的工作。每个省（区、市）都要有支持工程建设的技术团队，要把大学、科研机构、科学院等多方面的技术力量调动起来，运用到工程建设中。

岩溶地区石漠化综合治理事关国土生态安全，事关改革发展大局，事关社会和谐稳定，事关我国国家形象，要切实把岩溶地区石漠化综合治理工程作为建设生态文明的基础性工程，精心部署，切实把工程建设推向前进。

（摘自作者在岩溶地区石漠化综合治理工程第四次省部联席会暨现场会上的讲话）