探讨土地登记管理的完善措施

崔香花：探讨土地登记管理的完善措施

[摘要]本文从统一不动产登记立法、统一不动产登记机构和健全土地登记机关的责任机制三个方面入手对我国土地登记管理的完善进行了探讨。

[关键词]土地登记管理；物权法；不动产登记机构

[中图分类号]F301[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2013）42-0122-02

1统一不动产登记立法

我国应按照《物权法》的基本原理和社会主义市场经济发展的需要，对包括土地在内的不动产登记进行统一立法。目前正在起草的《民法》、《物权法》中都以专章对不动产登记进行了规定，这是立法的一个进步。为了增强这些规定在实践中的操作性，必须制定统一的不动产登记法及实施细则。该法应按照国际上通行的惯例，以土地登记为核心，将土地及其地上定着物等不动产进行统一登记。至于该法的名称，可以称为不动产登记法，也可以称为土地登记法。该法应对土地登记的类型、土地登记的适用范围、土地登记的法律效力等基本问题予以明确。

11关于土地登记类型

土地登记类型是由登记目的所决定的，各种具体登记类型之间在功能上可以相辅相成。一个科学、完整的土地登记类型体系应尽可能涉及土地登记事务的各个阶段、各个层面，通常包括总登记、初始登记、经常登记、他项权利登记、设定登记、变更登记、注销登记、更名登记、涂销登记、更正登记、嘱托登记、预告登记、补充登记、异议登记和暂时登记等具体登记类型。相比之下，我国现行立法中关于土地登记类型的规定很不全面。在社会经济不断发展和市场体系不断完善的今天，所有权权能的分离越来越复杂，对财产占有和支配的主体也越来越多元化，登记的类型也应逐渐丰富，否则将在很大程度上影响了物的有效利用。

12关于农村土地登记

我国广大农村集体土地所有权和使用权登记的覆盖率很低，农村土地权属没有建立起相应的登记制度，存在着很多立法空白。由于农村市场经济发展的需要，农村的宅基地使用权、土地承包经营权等土地权利的转让和抵押都是不可避免的，因此必须建立相应的农村土地登记制度。这有助于保护农民的合法权益，规范整体土地登记的正常秩序，保障土地市场的健康发展。

13关于土地登记的法律效力

作为土地登记法律制度的核心，土地登记的法律效力是一国土地登记立法必须首先明确的内容，也是我国未来的《物权法》和《不动产登记法》中不容回避的问题。笔者认为，我国应采用债权形式主义，同时应对土地登记的公信力予以明确规定。

物权公示与公信是密切联系在一起的，二者的目的均是为了保护物权变动过程而设立。公信实际上是赋予公示的内容具有公信力，公示如不能产生公信力，其作用必然大为减弱。在客观社会生活中，公示内容与权利的实际状态不符的情况仍大量存在。公信力旨在保护信赖物权公示并为合理期待的善意第三人的利益。在承认公信力的前提下，对于登记的土地财产权，善意第三人完全可以信赖登记并进行合理的预见和期待，其进行交易之期待利益不会因不测因素而落空。即使登记权利人不是真正权利人，善意第三人仍然可以获得没有瑕疵的土地财产权，并援引登记簿的记载对抗真正权利人。这样一来，一方面可以大大降低交易成本，提高土地财产流转效率；另一方面也有助于防止交易中的欺诈行为，保障交易安全。物权公示的目的在于使人“知晓”物权变动的结果，而公信的目的则在于使人“依赖”物权变动的结果，二者相辅相成。只有赋予公示内容以公信力，对物权变动过程的保护才是全面、完整的。

2统一不动产登记机构

21以土地为核心进行不动产统一登记

不动产物权在本质上要么是直接指向土地的物权（如土地所有权、土地使用权、地上权等），要么是建立在土地物权基础之上的非直接针对土地的物权（如房屋所有权、林地使用权、草原使用权等），且土地相对于其他不动产而言在存续时间上具有永恒性。故自《罗马法》以来，世界上建立不动产登记制度的国家和地区都是以土地为核心，将土地及其定着物进行统一登记的。现行体制中不动产登记机关非常分散，而且纷纷试图脱离土地登记而独立的情况，既不符合法理，也严重妨碍不动产市场经济体制的建立。

鉴于此，应尽早建立以土地登记为中心的登记制度，以理清繁杂的权利关系，避免造成权利混乱和冲突。在此需要指出的是，实践中一些地方已开始将房地登记合而为一，这是一种进步，但还不够。从总体上来说，我国应建立统一的不动产登记制度，而非只将房地的权利登记统一起来。当然，为便于操作，可以考虑分两步走，即第一步实现房地登记的合一；第二步在房地登记合一的基础上实现不动产登记的完全统一。

22以土地登记机关作为不动产统一登记机构

笔者认为，负责登记的行政机关必须统一且专门化。在这方面，我国台湾地区的立法经验很值得借鉴。我国台湾地区《土地法》第 39 条规定：“土地登记，由直辖市或县（市）地政机关办理之。但各该地政机关得在辖区内分设登记机关，办理登记及其他有关事项。”台湾地区“土地登记规则”第 4 条也规定：“土地登记，由土地所在地之直辖市、县（市）地政机关办理之。但该直辖市、县（市）地政机关在辖区内另设或分设登记机关者，由该土地所在地之登记机关办理之。建物跨越两个以上登记机关辖区者，由该建物门牌所属之登记机关办理之。”简言之，台湾地区不动产登记原则上由县市地政机关办理，各市县可依法在辖区内分设登记机关（即地政事务所），从而大大简化登记程序。结合实际情况笔者认为，可以考虑以土地登记为核心，将不动产登记的职权统一于专门的不动产登记机关——国家不动产登记局，由其统管不动产登记的有关事宜，并在全国范围内建立起由其垂直领导的不动产登记体系。该体系可由国家不动产登记局、省不动产登记局、地市及区县（市）不动产登记局组成。国家、省、地市一级的不动产登记局进行不动产登记监督管理，具体登记业务由不动产所在地的县、区不动产登记局负责办理。县、区不动产登记局只对其管区内的不动产进行登记，其根据工作需要也可设置若干登记派出所。鉴于土地存在的永恒性以及国际上均以土地为核心建立不动产登记体系这一普遍规律，同时为了降低成本、便于操作、在稳定中推进改革，各级不动产登记局应以设置在该级国土资源管理部门内为宜。

3健全土地登记机关的责任机制

根据《物权法》的基本原理，土地登记是以国家的公信力为土地交易提供法律基础的行为。如果发生登记错误，将会给真正权利人的合法权益造成损害，并在很大程度上影响交易秩序和安全。鉴于土地登记机关违法行使职权是造成登记错误的重要原因，必须建立一套科学、合理的责任追究机制。笔者认为，这至少需要考虑以下几个问题。

31审查方式的选择

土地登记的审查方式有实质审查和形式审查之分：①实质审查，是指土地登记机关有权要求申请人提交必要的相关材料并通过询问申请人、查看土地的实际状况等，判断申请人是否为土地的真正权利人、土地权利有无负担等情况，从而确保登记记载的内容与土地权利的实际状况相一致。②形式审查，是指土地登记机关只须审查登记申请人提交的登记文件是否齐全、登记文件是否符合法律规定、登记内容的证明文件是否真实有效等。

实质审查与形式审查各有利弊。实质审查能够提高登记内容的准确性，但操作程序较为复杂，在一定程度上会影响交易效率；形式审查的操作程序简便快捷，有利于提高交易效率，但其对登记内容的审核严格程度较低，易于造成登记错误，难以满足登记公示公信的要求。

具体来说，就是将土地登记的实质性内容的审查工作交由公证机构或律师行、评估机构等中介组织来完成，而登记机构只须审查登记申请者提交的登记文件是否合法、有效、完全，是否有经公证机关或律师行、评估机构等中介组织审查确认后签署的法律文书等。这一做法可以将实质审查和形式审查的优点有机地结合起来，既在一定程度上保证登记内容的准确性，又能充分提高土地登记的效率，值得我们借鉴。

32土地登记机关应承担赔偿责任的情形

（1）因登记机关的重大过失造成登记错误，并给当事人造成损害的，应予赔偿。此处的过失应为重大过失而非一般的甚至轻微的过失，否则将使登记机关陷入动辄得咎的境地。

（2）登记机关未按法定程序办理登记手续，并给当事人造成损害的，应当赔偿。如未经公告或公告未遵循法定期限、无正当理由拖延登记时间、无故拒绝有关当事人查询登记的正当请求等。

（3）登记机关工作人员故意与他人相互勾结、恶意串通，给当事人造成损害，需要进行民事赔偿时，应由登记机关先行赔付后，向其工作人员追偿。

33土地登记机关的赔偿标准

（1）赔偿范围包括：①主张权利的损害赔偿；②利息；③当事人或利害关系人主张权利的费用。

（2）赔偿计算时点。赔偿数额应以受损害时的价值来判定。如我国台湾《土地法》第 68 条规定：“因登记错误遗漏或虚伪致受损害者，由该地政机关负损害赔偿责任……前面所指损害赔偿，不得超过受损害时之价值。”

（3）赔偿数额的确定方式。因登记机关过错造成损失后，受损害方可以与登记机关通过协商解决。双方不愿协商或协商不成的，可以直接向人民法院起诉。人民法院在确定赔偿数额时，可以委托不动产评估机构对受损的不动产价值进行评估，人民法院在处理时应充分考虑不动产价值评估机构的意见。

参考文献：

[1]刘生国预告登记制度及其在我国的创设[J].华中师范大学学报（人文社科版），2011，124（5）.

[2]王利明试论我国不动产登记制度的完善[J].求索，2011（5）.

[3]黄辉中国不动产登记制度的立法思考[J].北京科技大学学报（社会科学版），2011（3）.

[作者简介]崔香花（1979—），女，延吉人，研究生，科员，吉林省延吉市国土资源局，土地登记。