浅论烟草专卖中动态监管制度的运行

袁志勇，等：浅论烟草专卖中动态监管制度的运行

[摘要]烟草专卖管理中对经营零售户进行分类，实施分类管理动态监管的方式，促进经营零售户执法守法的水平，提高经营零售户的转化率。对执法人员采用多样化的监督管理模式，提高执法的效率和效果。

[关键词]烟草专卖；分类管理；动态监管

[中图分类号]F274[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2013）42-0100-02

传统执法方式侧重对违法行为的处罚，主张对违法行为严厉打击，对于经营零售户的日常管理和服务不太重视。乐陵烟草专卖局对执法情况的监管主要由法制科和综合办公室完成，其监督的方式主要采用的是通过对检查案卷、评议等方式对行政执法行为进行事后的监督和考核。由于监督力量比较薄弱，因此执法过程中的监督还不能很好的跟进。而且，事后的监督大多流于形式，责任追究不到位。特别是对违法卷烟零售户处罚后的监督缺失，往往采取以罚了之的处罚方式，不侧重对违法用户的法律法规宣传教育，没有对违法用户采用专人跟进的措施，造成重复违法现象的不断发生。

1对经营户实施动态监管

烟草执法工作不仅仅是最后的处罚或者执行，也是一个长期监管的过程。烟草专卖的监管工作可以分为对市场的监管和对执法人员的监管两个方面。执法人员在监管经营户经营行为的同时，也要接受社会和内部的监督，以此才能最终净化经营环境和执法环境。

11对辖区内烟草经营零售户进行分类

乐陵烟草专卖管理局根据走访调查的情况，结合近两年经营户的违法违规情况，将辖区内的2359户持证零售户按照ABCD四级进行了分类。分类的标准见表1。

四个条件须同时满足

B一年内无违法违规行为或者违法行为轻微（违法案值在200元以下或者违法经营卷烟在5条以下的），给予警告教育的

C一年内存在违法违规行为，且案值在200元以上，涉案卷烟5条以上的，被乐陵市烟草专卖局给予行政处罚的

D1三年内有2次或2次以上违法违规行为被乐陵市烟草专卖局给予行政处罚的；

2三年内有抗拒烟草专卖局执法人员依法进行检查行为的；

3三年内有销售非法生产的烟草专卖品（假烟）行为被乐陵市烟草专卖局给予行政处罚的；

4三年内因涉烟违法行为被公安机关依法拘留的满足任何一个条件列入此类标准

12针对各类零售户采用了多种监管方式

为保证做到监管无死角，重点监管对象重点抓，促进持证零售户的不断晋级。乐陵烟草专卖局采取以下措施：

一是分级抓。针对众多的监管对象，为了提高监管效率和执法水平，乐陵专卖局建立了专卖局、专卖所、检查大队组成的三级监管网络，形成局长—所长—检查员三级监管责任网络，切实保证第一时间了解经营零售户的经营情况，及时对违法行为进行打击或者纠正。对零售经营户的监管主要由专卖局统一安排，由稽查分队具体落实，稽查大队予以配合；专卖科对监管与转化过程予以监督，对结果进行评价。

二是分层管。根据不同等级的经营零售户，采用不同的监管标准。对于D类重点监管的经营户，由专卖局分管领导、专卖所所长和市管员共同进行监管，其每月检查的次数分别为1次、2次和4次。对于C类经营零售户由所长和市管员进行监管，每月检查次数分别为1次和3次；对于B类经营零售户由所长和市管员进行监管，每月检查次数分别为1次和2次；对于A类经营零售户则采用由市管员监管，每月检查次数为1次。

三是分类查。专卖局对不同等级的经营零售户，特别是D、C两类经营零售户进行集中或者突击检查，减少检查的盲目性，有效打击违法行为，提高监管检查的效率。最后根据各类零售户的述法效果晋级或者降级，整个晋级和降级的过程一直处于动态，并进行公示，接受社会的监督。

13充分利用现代科技手段进行监管

乐陵烟草专卖局建立了专卖管理与控制体系信息系统，同时利用山东省烟草专卖管理GIS平台系统，实时监督辖区三个所，十二个片区的违法变动情况，对于案件热点区域进行重点监管，为各级实施部门和监管部门提供了统一的运行和监管平台，成为了整合监管资源，形成监管合力的有效载体。自2012年6月开始运行动态监管制度以来，卷烟零售户升级情况明显，AB两类经营户增多，D类和C类卷烟零售户明显减少，各类卷烟零售户变动情况见表2。

通过实施动态监管，保障了对卷烟零售户的一般监管与重点监管相结合，提高了对卷烟零售户的监管效果，促进了卷烟零售户知法守法的能力。

2对执法人员依法行政的动态监督

烟草行政执法监督是指由各种监督主体依照一定的程序，对烟草专卖局的行政执法活动进行的监察、督导、纠正等活动。传统对执法人员的执法监督往往采用事后监督方式，不利于违法行政行为的纠正。针对这一情况，乐陵烟草专卖局从以下几个方面进行了改革，保障了执法监督的有效性和可行性。

首先，乐陵烟草专卖局设立专门的执法监督机构，并根据职能进行科学分工，明确职责分工。专卖局内对执法的监督由法制科和综合办公室负责。

其次，加强制度建设，坚持以制度管人、管事，有效防止权力失控、决策失误和行为失范。通过完善行政执法的监督制度，有效对权力实施监督和维护。包括：《日常市场监管工作规定》、《专控体系数据维护制度》、《执法监督与执法过错追究办法》、《错案追究制度》、《内部审计制度》和《案件回访制度》等一系列制度，规范执法程序和完善执法方式，使执法人员严格按照法定程序履行职责，建立健全对执法办案的法律审核制度，减少执法活动的随意性。

另外，为提高执法人员的法律意识和责任意识，执法人员全部签订行政执法责任书。责任书以量化细致的工作流程规范为基点，以考评考核为手段，以责任追究为保障，落实各执法部门的任务、目标，结合实际工作进行量化考核。

3加强社会监督，确保依法行政的运行

行政执法秉承“以人为本，执法为民”的理念，因此，在执法中自觉接受群众和社会的监督，就成为烟草执法的必然要求。

实行信息公开制度，借助各类媒介公开烟草专卖执法依据和程序，使民众了解相关法律制度，明确执法要求。乐陵烟草出台了《许可证管理公开透明制度》、《党内民主监督制度》、《信息公开保密暂行规定》等制度，有效保证了信息的公开。

建立健全举报、投诉制度，设立监督电话、互联网络等途径受理公民、法人和其他组织的举报和投诉，对群众提出的问题和建议，及时进行调查处理，及时纠正违法行为，充分保障人民群众的合法权益。

最后，对烟草执法情况进行第三方的调研，通过走访问卷的形式，定期召开座谈会的形式，进行烟草执法满意度调查，了解执法效果。在健全和完善内外部监督机制的基础上，本着实事求是的原则，完善细化过错追究办法，界定错案范围，制定对执法人员进行追究的具体措施并严格执行。

习近平总书记2013年年初指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。乐陵烟草专卖局自实施动态监管方式以来，卷烟零售户的违法违规率下降迅速，执法人员的执法技能和执法效果得到不断提升。监督机制作为防范权利滥用的一项重要制度，必然在今后规范权力运行，保障依法行政中起着越来越大的作用。

参考文献：

[1]贺乐民烟草专卖执法行政合作探讨[J].全国商情，2011（15）.

[2]伍宏，刘士平，等论烟草行政执法协同管理机制创新[J].企业技术开发，2010（17）.

[作者简介]袁志勇（1974—），男，山东德州人，山东省德州乐陵市烟草专卖局局长；王强（1984—），男，山东乐陵人，山东省德州乐陵市烟草专卖局主任。