国内外住房保障体系的研究及启示

费璇：国内外住房保障体系的研究及启示

[摘要]如何在为中低收入家庭提供住房保障的同时促进经济发展，并且提高市场运行效率，一直是世界各国和地区共同面对的难题。本文通过对新加坡、美国、日本、中国香港等国家和地区的住房保障体系进行研究和分析，对建立中国特色的住房保障体系作出探讨。

[关键词]住房保障体系；中低收入家庭；住房金融保障制度；准入与退出机制

[中图分类号]F29331[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2013）42-0041-03

1前言

住房保障是政府通过行政手段向中低收入家庭提供财政补贴或实物援助，帮助其解决居住问题的制度安排，是国家社会政策与社会保障制度的重要组成部分。当居民因各种原因而无法通过市场手段获得住房时，国家有责任通过适当的方式为其提供最基本的居住设施或以其他形式解决其最基本的居住问题。

如何在为中低收入家庭提供住房保障的同时促进经济发展，并且提高市场运行效率，一直是世界各国和地区共同面对的难题。但也有不少国家根据土地资源、自身经济实力等背景的不同，发展出了很多不同的模式，成功地解决了住房保障问题，其中具有代表性的住房保障制度主要有新加坡完全公营的制度、美国以住房补贴为主的保障制度、日本的国家和地方公共团体合作的住房保障制度。本文通过研究和分析国外与国内先进地区的低收入住房保障制度，以期对建立中国特色的住房保障体系做出有益探讨。

2新加坡住房保障制度分析

新加坡政府的住房保障制度被称为“世界的典范”，其保障范围比例居世界前列，约有876%的人口居住在政府提供的组屋中。新加坡把住房政策作为基本国策，规定每五年根据其国情调整一次住房政策和建房计划，并成立建屋发展局，对组屋的施工建设、出售和出租等事项进行统一管理，有效地推进了住房保障体系的建设。为确保组屋政策能够顺利实施，新加坡制定了《建屋局法》、《新加坡建屋与发展法》和《特别物产法》等法律，其中限制了居民购买租屋次数，如规定新租屋5年内不能转售，一个家庭只能拥有一套租屋，一旦发现居民在买卖租屋时弄虚作假，那么当事人将会被罚款或监禁6个月，此规定有效地抑制了租屋的炒作。财政上建屋发展局每年都会得到政府所提供的建屋发展贷款，其利率明显低于市场利率，且为挂账形式，不追索还债。并且新加坡颁布了《土地征用法令》能够协助其以远低于市场的价格获得可供开发的土地，组屋的售价根据中低收入家庭的承受能力来定价，由此造成亏损由政府核准后从财政预算中给予补贴，同时与中央公积金制度相结合，确保了中低收入家庭住有所居，但此办法带给政府的财政压力较大。新加坡的组屋规划地十分合理，在规划建设中避开了房屋较为密集的市中心地区，而选择交通比较方便的城市边缘地带起步。这样规划不仅有利于居民的疏散，也大大降低了组屋建设的开发成本，同时根据不同规模的居住区配套建设不同规模的福利设施，且在认购率达到70%后，才会兴建组屋，有效地降低了房屋空置率。新加坡政府以直接介入的方式为居民提供保障性住房能够更为直接地调控住房生产，并且可以在较短的时间内提供较多的保障性住房，以缓解供求矛盾。但这种方式会给政府带来较大的财政压力，而且容易引发贪污腐败、权利寻租等不良后果。

3美国住房保障制度分析

美国政府的住房保障制度经历了公共住房、补贴住房建设和房租补贴等发展过程，现阶段主要以补贴需求为主。美国通过财政补贴、金融支持等多样化方式，使得中低收入家庭可以直接租赁或者购买市场上的商品房。美国政府很重视住房保障立法，有比较完善的住房保障立法体系，如《住房和社区发展法》、《无家可归者资助法》、《住宅和社区综合发展的混合法》、《全国可支付住宅法》和《税收改革法案》等法律。美国拥有完整的信用体系，能通过查询个人及家庭的情况，判断其是否能够获得补贴，同时建立了住房保障退出的动态监管机制，对住房保障家庭实行动态管理，一旦收入情况发生改变，住房保障的标准就会及时做出相应的调整，有效解决了保障性住房供给与实际住房保障对象错位的问题。此外，美国对住房证和住房券的发放和使用进行严格的规定，如保障对象不得承租房租高于联邦政府所规定的租金水平的房屋，此规定可以有效地将资金发放到需要住房保障的人群，并且节约了资金，保证了市场的效率。在美国的住房保障体系中，政府直接出资的比例很小，而资金主要是用于低收入阶层的公共住房及租金补贴。美国用于住房保障的大部分资金则是通过金融手段以及民间资金来解决，其中包括向开发商提供低息贷款或免税优惠来支持其建造公共住房。另外，美国政府为中低收入家庭提供首付款担保和低息贷款，并使住房抵押贷款证券化，以调动民间资本的投入来减少政府的财政负担。但是政府缺乏对房地产市场的有效干预，容易引发过度投机等危机，比如2007年美国爆发的次贷危机。

4日本住房保障制度分析

日本政府的公营住宅是由国家和地方公共团体合作建设，以较低的租金租给低收入者，从而确保国民生活稳定。日本成立了非盈利性保障性住房建设机构“建设省住宅局”，该局代表政府行使住房建设决策和管理监督的职能，统管社会保障性住房供应体系。日本住房保障的法律制度非常健全，先后制定了四十余部法律，比如《公营住宅法》、《日本住宅公团法》、《住房金融公库法》和《城市住宅计划法》等法律，并且设立了公平的准入和退出机制，在住房分配上严防弄虚作假，募集入居者时首先要通过媒体和向所在地区居民发明信片等方式进行宣传，凡符合条件的家庭均可申请，为防止有人舞弊，一般采取抽签的方法来确定最终入居者。日本的公房规定只租不卖，做到“专房专用”，保证始终有一定的房源为住房困难家庭提供住房。同时，日本根据居民收入情况的变化在不断地调整房租，另外，政府规定如果已享受到公营住宅租金优惠的家庭收入超过政府规定的基准时，将对其实行累进计租，租金最多可达到临近民房租金的两倍，如不缴纳，则强行搬迁。公营住宅的投资中日本政府资金占到整个住宅产业总投资的一半以上，其资金来源主要有三个方面：一是邮政储蓄归集的资金，约占50%； 二是各种退休金、保险费，约占14%； 三是政府债券，约占6%。日本的公房制度有效地缓解了中低收入家庭的住宅短缺问题，但使得日本的住宅投资融资比例在财政安排投资中所占比例常年位于前列，对政府财政构成较大的压力。

5中国香港住房保障制度分析

中国香港是世界上公认的住房保障的典范地区，其通过开发商和政府共同发展的双轨制的住房供应体系，成功地解决了各个阶层家庭的住房问题。中国香港政府成立了房屋委员会，对保障住房进行统一规划，统一建造，统一编配，统一管理。并且，中国香港政府制定了相当健全的住房法律体系，主要法规有《房屋条例》、《建筑条例》、《业主与租客条例》，有严格的住房保障的准入机制和退出程序。房委会每年都会核查公屋住户收入情况及资产限额，若有住户弄虚作假，房屋委员会可终止其租约，申请者不仅会被取消资格，还会视情节轻重予以罚款，严重者还会被追究刑事责任。但因为资料是由住户自己报送，可能有隐瞒收入的情况发生，且由于政府部门之间缺乏有效的信息共享机制，导致其退出机制存在一定缺陷。中国香港用于住房保障的资金来源主要通过两个渠道：一是政府通过免费拨地、拨款和贷款予以支持；二是房委会通过出售居屋、出租公屋及其附属的商业楼宇来获得建设以及维护公屋所需的资金。香港政府主导其保障性住房的发展，但是不同时期的干预方式也不同，香港政府根据实际情况分阶段实施相应计划，先后实施的计划包括徒置区计划、廉租屋计划、临时居屋区计划、十年建屋计划以及“夹心阶层住屋贷款”计划。另外，香港住房保障制度本身也是随着政府保障能力、住房发展阶段、居民的住房需求等变化而不断发展，在保证政府资助的廉价公屋资源有效利用的同时，也很好地满足了低收入家庭的实际需要。

6经验借鉴与启示

目前我国现行的住房保障制度主要由廉租房制度、住房公积金制度、经济适用房组成，现如今各地已初步建立了以廉租住房、经济适用住房，住房公积金为主要内容的住房保障体系，但住房保障制度的建设和推进还相对滞后。借鉴新加坡、美国、日本、中国香港等国家与地区的住房保障制度建设经验，对完善我国住房保障体系、弥补制度设计缺陷、解决中低收入家庭住房问题具有重大的借鉴意义。

61成立统一的住房保障管理机构

从新加坡、美国、日本和中国香港住房保障体系构建的经验可看出，应当成立专门的管理机构来统一管理保障性住房的政策制定、计划实施和住房建设等问题，这样可以有效地推进住房保障的建设。而我国的保障性住房实际上由很多部门共同管理，因各部门沟通不畅使得办事效率低下。为此，我国应设立统一的保障性住房管理部门，形成统一建设、统一分配、统一管理、统一运行的管理机制，改变保障性住房多头管理的局面。

62完善相应的住房保障法律体系与保障房准入与退出机制

新加坡、美国等国家和地区都将住房保障作为基本国策之一，制定了相当健全的住房法律体系，从而保证政府实现长远的房屋政策目标。而我国有关居民住宅的法律法规至今也未明确，由于缺乏法律法规的制约，容易导致地方政府重视形象工程，而忽略居民住房建设，同时也使得保障性住房无法形成相应的退出机制，因此国家住房保障计划难以有效地落实与实施。因此，我国应尽快出台关于住房保障方面的法律法规，从对住房保障的对象、标准、资金来源等进行规定，完善准入和退出机制，健全公示制度以提高住房保障工作的透明度，同时应根据收入情况不断地调整房租，收入超过基准时，则要累进计租，如虚报资料，申请者不仅要被取消资格，还要视情节轻重予以罚款，甚至追究刑事责任。

63住房保障制度应根据社会经济发展的需求适时地进行渐进式的调整国外成功的住房保障体系无不是以往经验教训不断总结并不断改进的结果。随着社会经济的发展，新加坡的组屋经历了一房式到二房式、三房式及公寓的发展过程，并且美国政府的住房保障制度也经历了公共住房、补贴住房建设、房租补贴等发展过程。由此而言，住房保障制度应具有弹性，并且应随着社会的发展而不断调整，以保证与社会发展相协调。因此，我国的住房保障建设需充分考虑我国各地区的实际情况出台相应的住房保障政策，过于滞后或超前的住房保障方式均是不可取的。

64合理规划布局，完善配套设施

在发展住房保障的过程中，不少国家和地区因布局不合理，配套设施不完善导致发生入住率过低的问题。我国不少省市也因配套设施不完善导致保障房空置率过高。为此，我们可以向新加坡学习，避开市中心，选择城市边缘且交通方便的地带兴建保障房，同时根据保障房的规模配套建设福利设施，避免其成为城市孤岛。

65建设合理的住房金融保障制度

保障性住房的建设和住房补贴都离不开政府的政策扶持和财政资助。从日本住宅金融公库，新加坡完善的住房公积金制度，中国香港通过免费拨地、拨款可以看出金融保障制度对住房保障制度的支持作用。但单独依靠政府财政支持会给财政造成非常大的负担，日本的财政赤字中有很大部分就是住宅财政投资融资造成的。因此在加大政府投资的同时也需要通过金融手段，利用民间资金填补资金缺口，但必须要加强监管，避免类似美国因缺乏对房地产市场的有效干预而引发的次贷危机。

参考文献：

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[作者简介]费璇（1988—），女，江苏淮安人，硕士研究生，助教，就职于淮阴师范学院，研究方向：房地产开发与经营。