农业产业集群发展中政府职能分析

[摘要]菏泽作为农业大市，要实现农业的跨越式发展应采用农业产业集群这种现代农业方式。菏泽市的农业产业集群化生产虽已经有一定程度的发展，但是由于各种原因的影响，其发展中存在一些问题。在这些问题的解决中，地方政府职能的发挥是必不可少的。

[关键词]农业产业集群；地方政府；发展规划

[中图分类号]F123 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）44-0006-03

近年来，随着我国国民经济经济增长方式的转变，支农政策的不断实施，农业的发展模式也发生了重大变化，在许多地方出现了农业产业集群现象。农业产业集群是发展现代农业的崭新方式，它一方面可以充分利用对方独特的资源优势，另一方面也可以细化农业的专业化区域分工，提高农业劳动生产率，同时还有利于农产品的深加工，拉长传统农业的产业链条，增加农产品的附加值，而且还可以创造难以模仿的规模优势和专业化优势，极大地带动了周围农业的发展，增加了农民收入。

1菏泽市牡丹区农业产业集群发展状况

农业产业集群是缘于特定的地理区域和文化传统，以特有的农业资源优势为基础，以传统农业为中心，拥有大量专业化的相关企业及机构作支撑，由农户、企业及市场形成的密集柔性网络合作群体。[1]

一般来说，在市场经济条件下，农业产业集群的形成和发展主要是市场力量作用的结果，但是在我国市场经济体制不完善的情况下，也离不开政府的支持与推动。所以，在探讨政府的作用时，绝不是否定市场的主要作用，而是界定政府发挥作用的范围及最有效的方式。

菏泽市牡丹区地处经济欠发达地区，而且是农业大市，在经济社会发展中，充分认识到农业产业集群对经济的强大拉力，积极强化措施，围绕特色优势资源，打造农业产业集群。在市场的作用与政府的推动下，牡丹区现在已经出现的农业产业集群主要有：沙土食品、胡集木材加工、大黄集粮食加工、牡丹文化旅游等。目前，以胡集为中心的木材加工园区，聚集木材加工企业1000余家，年加工木材200万立方米以上；大黄集食品加工园区拥有企业30多家，日生产食品能力达3000吨。牡丹区还以牡丹为名片，加快发展了以牡丹为主的旅游业。以尧舜牡丹、盛华牡丹、花卉大市场等企业为龙头的120多家牡丹深加工企业快速膨胀。尧舜牡丹产业园的首条年产一万吨牡丹子油生产线已投入生产，牡丹花蕊茶进入试产阶段，牡丹油软胶囊生产线正在安装，牡丹日用化工品生产区建设即将竣工，达产后，将形成年产牡丹子油2000多吨、牡丹胶囊2.4亿粒、牡丹茶50余吨的能力。盛华牡丹产业园主要从事牡丹培育、种植、收储、营销和牡丹深加工，牡丹温室大棚、恒温冷库、牡丹花茶加工车间等已投入运营。[2]

牡丹区通过着力发展农产品精深加工产业，培育壮大龙头企业，以工业化推动了农业产业化的快速发展，实现了工业反哺农业。佳美食品、萨克食品、巧媳妇食品、米老头食品、裕鲁西达食品、天邦粮油等一批农副产品加工企业快速膨胀，全区年销售收入百万元以上的企业近400家，其中规模以上企业140多家，注册涉农商标156件，获得国家级驰名商标和省级著名商标的18件，拥有“鲁绿”牌大葱、“龙池”牌大蒜、“曹州”牌耿饼、“沙土”牌瓜子、“杜庄”牌大米等27个无公害农产品认证品牌。[3]

牡丹区还以牡丹为名片，加快发展了以牡丹为主的旅游业。自1992年至今，已连续举办了20届国际牡丹花会；从2003年起，每年定期举办中国牡丹插花艺术展。同时，提升改造了曹州牡丹园、精品牡丹园、古今牡丹园等一批牡丹观赏园。按国家5A级景区标准改造后的曹州牡丹园，面积增加到1600亩，景点39个，是世界上牡丹种植面积最大、品种最多、花色最全的主题公园和我国第一国花名园。2012年，“牡丹游”累计接待游客300多万人次，旅游综合收入突破13亿元。[4]

2菏泽市牡丹区农业产业集群发展中存在的问题

菏泽市牡丹区的农业产业集群尽管已经形成并有了一定程度的发展，但是，由于诸多因素的影响，该区的农业产业集群在形成与发展过程中还面临着一定的制约因素。

2.1农业产业集群发展所需的资金和人才短缺

由于菏泽市属于经济欠发达地区，经济发展水平低，一家一户分散的经营，规模小，居民收入低，实际收入增长缓慢，可用于投资的资金有限，市财政也不宽裕，因此，政府对农业产业集群的投入资金也有限； 同时，筹资渠道单一，发展所需资金主要靠银行贷款，而信贷资金支持程度存在很多的制约因素，农业产业集群所需资金严重短缺。人才短缺主要体现在具有创新意识和创新能力的企业家人才很少，新产品、新技术的研制与开发人才短缺，当地参与农业生产的农户的文化水平与使用新技术的能力较低。传统的思维方式、生产方式、生活方式、经营理念等不能与现代的经济发展方式相适应。菏泽由于经济欠发达，不仅很难吸引外区资金、人才，而且在产业发展资金、人才短缺的情况下，现有的许多资金、人才源源不断的流向区外，致使菏泽市农业产业集群形成、发展所需资金、人才等要素瓶颈更加突出。

2.2农业技术开发应用与推广不足

先进技术是现代经济的发展之本。因此，各地在推进农业产业集群的形成与发展的过程中，应加大科技对集群化生产的各个环节包括农业生产和储运、加工、销售等几个方面的支撑。科技的研发与推广中，地方政府的合理引导与财力支撑是必不可少的。但是菏泽市政府及所辖各县区财力十分有限，在科技研发与推广中的投入能力不足，导致农业科技开发及其推广不能适应农业产业集群发展的需要。另外，由于地方政府缺乏科学的引导，科研成果与社会经济发展需求脱节较为严重，许多科研立项不是来自经济发展需要，这就造成科研成果转化为规模生产、实现产业化的很少。同时，由于农户经营规模、自身素质、信息等条件的约束，农民采用新技术内在需求不强。这种双重困境使该区农业生产科技含量低。

2.3发展环境与农业产业集群的发展需求不适应

农业产业集群的发展不仅需要广大农户和企业的自身努力，而且还需要与之相适应的良好发展环境，这包括硬件与软件两个方面。硬件设施即基础设施建设不完善。交通、通信、电力、专业市场建设、集体品牌的创造、质量检测设施等的投入都不足；从软件设施来看，与农业产业集群发展相关的法律法规不健全，品牌意识较薄弱，在一定程度上还存在行政壁垒。

2.4对农业保险重视程度不够

农业生产与工业生产不同，对自然条件的依赖程度高，容易受自然灾害的影响而产生严重损失，而这种损失是农户自身远不能承受的。为把农户的损失降到最低，就需要依靠农业保险机构来出面解决。而目前农业保险业务在国内保险业务中的比重也很低，农业保险在菏泽市覆盖面不到10%。

农业产业集群应主要在市场竞争环境下自然形成和发展，对菏泽市这样的欠发达地区来说，面对强势竞争对手，特别是在我国市场经济体制还不完善的情下，农业产业集群要克服形成与发展中存在种种制约因素，单独通过市场力量很难完成。因此，在农业产业集群的形成和发展中，地方政府的支持至关重要。政府的适当调控可以减少市场盲目性导致的问题和不必要的代价。

3菏泽市农业产业集群发展中政府的支持

3.1地方应承担农业产业集群主体发展规划的责任

为充分、合理、科学、有效地利用地方资源，农业产业集群在形成与发展之初就应有科学的整体规划，这需要农户与政府共同努力。除发挥市场的引领作用以外，政府必须起到积极的引导作用。因为农户生产经营规模小，农民收入水平较低、文化程度低，缺少深入调研、搜集市场信息来选择农业生产项目的能力，而且农民的种植具有一定的盲目性。所以，在制订农业产业集群的发展规划时就需要借助外部力量。而政府作为地方的宏观管理者，具备信息优势及调控资源的能力。政府应综合根据国家政策导向及市场需求变化趋势，在科学调研的基础上，从本地资源优势出发，以社会效益、经济效益等综合效益最优化为目标，进行认真调研，深入论证，提出合理的农业产业集群的整体布局、规模标准、环境标准等经济持续发展战略，为当地农业产业集群化发展提供有科学依据的、切实有效的指导。

3.2积极筹集资金促进农业产业集群化发展

资金是产业集群发展的基础。菏泽市虽有资源优势，但资金紧缺制约了农业产业集群的发展。而农户与农业企业筹资能力有限，渠道单一，所以，为缓解农业产业集群化发展所需资金的紧缺，政府要通过多种途径、多种方式帮助农户与涉农企业筹集资金：首先，政府可出面为产业特色明显、发展比较健康的涉农产业集群提供信用担保，扩大农业产业集群的信贷规模，政府还可以对用于农业产业集群发展的启动资金及发展中的急需资金贷款给予贴息，降低了金融企业的信贷风险，扩大信贷规模。其次，建立农业产业投资基金。农业产业集群化投资基金主要是通过一定方式把社会上暂时闲置且分散的资金集中起来，直接转化为发展农业的资本。但这需要一定的条件，政府可以通过制定相应政策为涉农企业创造条件：一方面帮助具备条件的企业注册商标、办理土地使用证等，提高企业的信用度、社会认可度，从而增强企业融资能力；另一方面允许优势企业以募股的形式筹集发展资金，拓宽融资渠道。

3.3地方政府主导构建知识科技平台，发挥科技对农业产业集群发展的支撑作用

农业产业集群要提高竞争力，就应使科技进步在发展农业产业集群经营中的贡献率有明显提高，从而带动农产品品质和质量的提升。为充分发挥科技的作用，除农户与企业自身的努力外，政府必须发挥自身公共管理核心主体的优势，为农业产业集群发展构建知识科技平台。首先，地方政府促进企业之间以及企业和学校、研究机构之间的合作，在大中专院校增设与产业集群发展相匹配的专业。菏泽学院作为服务地方经济发展的综合型学校，开设与地方经济发展相匹配的专业，比如景观设计、园林设计、纺织、木材加工、食品加工等专业，这些专业的本科专业主要为当地农业产业集群发展培养技术研发人才，这些专业的专科主要为产业集群的发展培养一线技术人才。同时，政府应加大支持力度，引进外地人才，比如开设 “农业人才信息库”。其次，对企业经营者进行定期培训，提高经营队伍的素质。市委可以在菏泽学院及菏泽市委建立企业家培训基地，聘请知名专家与学者定期对涉农企业管理人员进行定期培训，通过培训可以更新他们的管理理念，提升企业管理者的思想文化素质，提高企业家的管理水平，使他们的管理水平、精神状态与菏泽农业产业集群的发展需要相适应。再次，结合农业技术的示范和推广，围绕产业的发展，聘请了多名专家、教授作为常年农业技术顾问，深入田间地头，面对种植户进行种植技术指导，定期对全市广大农村群众进行科技知识轮训，提高农民的科技文化素质，使广大农户真正适应农业产业化发展的需要。最后，龙头企业要通过走产学研相结合的路子或自办研发机构，构建农业科技创新的主体。菏泽市牡丹区就与北京工商大学、尧舜牡丹生物科技公司联合组建了全国首家牡丹应用研究所，整合了科技、资源、资金等多方面优势，建立起产学研的长效机制。目前，牡丹区培育的牡丹新品种占到国内总量的90%左右，对全国牡丹种植苗木的支持率达85%以上，苗木出口率占全国的80%。[5]

3.4提供良好的农业产业集群发展环境

农业产业集群发展离不开良好的外部环境，而外部环境的打造需要政府发挥主导作用。良好的外部环境包括硬件与软件两个方面。国内外的经验表明，公共基础设施和政府的社会服务越完善，集群的聚集效应就越大。为给农业产业集群化发展提供良好的环境，地方政府应着手做好以下几方面的工作：首先，地方政府加强对农业产业集群化发展硬环境的投入建设，如便利的交通、通信、配套的生产服务设施等。因为交通、通信、市场、仓储等基础设施的建设和完善是农业生产及产业化发展必不可少的，而农户或相关的产业化企业无论是资金方面还是社会关系的协调方面都无力承担。所以，只有地方政府出面协调关系及进行资金投入，这样既可以满足农业产业集群化发展的需求，同时还有利于降低农产品的生产成本、流通成本，促进农业生产进一步向优势区域集中。其次，在软环境建设方面，地方政府应做的主要工作：一是制定引导农业产业集群化发展的法律法规，对本地产业的相关技术、专利、品牌等进行产权保护；二是制定金融、财政等优惠政策；三是保障农业产业集群化发展对人力资源需求；四是打破阻碍农业产业集群化发展的各种行政壁垒，简化各种办事和审批手续等，提高办事效率。[6]

3.5打造特色优势区域品牌

农产品的价值最终要通过市场才能实现，而农产品的品牌直接影响农产品的销售价格、销售数量及销售范围，知名品牌不仅能够提高农产品的价格、扩大销售范围，而且还可以吸引更多的资金及各类人才。因此，为加快农业产业集群化发展，地方政府应加强品牌建设，打造区域特色优势品牌。首先，地方政府设立知识产权专项资金，提高农户品牌意识，鼓励、支持有条件的企业尽快注册商标，从而打造具有本地特殊资源与区位优势的“集群品牌”，提高当地农产品及深加工产品的市场竞争力。其次，开展品牌促销，增强品牌的知名度。 地方品牌打造出来后，为获得广泛认可，必须采取各种形式进行品牌促销。区域农业品牌时，政府应发挥主体作用，因为地方政府具有权威性，可信度高，这样能够大大缩短市场接受品牌的过程，增强当地特色品牌的宣传效果，提高品牌的知名度。另外，地方政府通过利用掌握的大量的人力、物力、财力及信息资源与农业龙头企业联合，在当地定期举办特色农产品展销会，也可积极创造条件让当地农户参加全国性的、国际性的各种展览会，宣传自己的特色农产品品牌；并可以通过专访的形式在电视、报纸等媒介进行宣传，树立集群品牌形象，提升集群的产品竞争力。最后，充分发挥品牌效应，办好农业文化节，开辟农业文化景点游，努力打造展示产业成果的平台。

3.6建立农业风险保障机制

首先，地方政府要加大农业防灾减灾设施建设。农业产业集群经营尽管采用工业化的模式，但是处于产业集群最前端的是农产品的种植与生产，而农业生产与工业生产最大的不同是受自然条件的影响大。当遇到严重的旱涝灾害时，处于集群最前端的农户由于自救能力的有限，这时，地方政府就应承担起抗灾减灾的主体责任：投资兴建大中型农田水利设施，增强灌溉与排水能力。其次，政府建立一套完整的信息预警机制，及早发布预警信息。预警机制内容比较广泛，应涉及当地主要农产品的市场前景分析、国内外同类农产品的生产与经营状况、产品当前的市场价格及销售量、各地气象资料、市场变动等情况；当灾害发生时，政府应及时发布受灾真实情况，以便农户采取合理措施减少各种不必要的损失。再次，建立农业产业集群风险基金。市场经常发生变动，由于各种因素影响，农产品价格具有较大的不稳定性，如果当地主要农产品价格大幅度下跌时，政府为减少农户的损失，从政府的风险基金中提取一定资金，直接对农户进行价格补偿，或者是采用保护价格收购；在当地自然灾害发生时，给农户相应的经济补偿，以便农户生产自救，从而尽量弱化自然风险和市场风险，保证农业产业集群化发展顺利进行。最后，鼓励、引导农户积极参与农业生产保险。农户参保的方式可以有多种方式：一是农业互助保险方式，就是农户、公司和管理组织者多极平抑风险的办法；二是采用大户参保既保自己，又可以保与自己生产直接相关的几个小户；三是对一般的农户采用低保费、低赔付的模式，只保农业生产直接投入的成本，使农户的生产得到基本保障，同时而又不使农户背上过重的负担。

参考文献：

[1]高峰，杨国强，王学真.农业产业集群对农业结构调整的作用及启示——基于寿光蔬菜产业集群的分析[J].经济问题，2007（8）.

[2][3]李贺.山东菏泽：牡丹产业化变革中“绽放”[N].齐鲁晚报，2013-04-19.

[4][5]菏泽市牡丹区：加速牡丹产业“华丽绽放”[EB/OL].牡丹传媒网，2013/4/8.

[6]张小青，胡莉红.论欠发达地区农业产业集群的经济效应及政府行为[J].改革与战略，2008（2）.