浅论影响地方立法质量的原因及对策

宋友艳　张克强

摘 要：我国社会主义法律体系的形成，为地方立法质量的进一步提高提出了新的要求。地方立法科学化的价值取向成为地方立法必须坚持的基本原则。在现代社会，需要借助科学性的价值判断和先进的科技手段对立法内容与立法方式进行完善。地方立法作为国家法律体系的重要组成部分，必须达到科学化的主旨要求。

关键词：地方立法；科学化；立法技术

中图分类号：D90 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0156-02

立法科学化的正式提出，始于2000年3月15日九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》，该法第6条规定了立法的科学化。立法的科学化，是立法者运用科学的手段、方法和技术进行立法活动，从而使最终的立法成果具有科学性与合理性的过程[1]。立法科学化尊重立法规律，反对立法中的随意性和盲目性，有助于提高立法质量，避免或减少失误和错误，提高立法效益。

一、科学化——提高地方立法质量的新视域

地方立法科学化价值取向是指地方立法过程中以符合法律所调整社会关系的客观规律作为价值判断标准，从而保证法的规范严格地与其所规制的内容保持高度的和谐。《中华人民共和国立法法》第6条规定，立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。学界认为本条规定正式确立了地方立法的科学原则。立法活动既不能超越科学发展规律超前立法，也不能违背科学发展规律滞后立法，而需要遵循科学发展规律，最大限度地与立法的内在外在条件保持一致。中国特色社会主义法律体系的形成，为地方立法的科学化提出了更高的要求，法律法规框架平台已经形成，需要在更为细致的层面对法律规范进行完善，所创设的地方性法规在立法规划、编制立法计划时需要关注地方经济社会发展的客观需要，紧密结合本地实际情况，而不盲目借鉴；在具体的地方立法条文制定与修改过程中要注重借助数据支撑，并寻求专家的技术支持；各领域地方立法要协调发展，不可只注重某一方面的地方立法，而要贯彻落实科学发展观，在加快社会保障立法进程，促进生态文明建设的同时，推动经济社会协调发展。只有坚持地方立法的科学价值取向，才能使地方立法更加趋于成熟和理性。

社会的职能不能扩展到制定法律而只能解释法律；它只能宣布事物的本质所已经判定了的事情，而这种事情的正确是从当时的情况中自然产生的[2]。现实生活中的立法绝不是任意的，而是人们在理性地认识客观规律的基础上将客观规律及其要求以行为规则反映和表达出来。地方立法的科学化是使法律规范更加符合客观规律的一种动态的过程，我们认为衡量其是否科学化是有一定标准的。“不抵触、有特色、可操作”“九字”三原则，最早由江苏省人大常委会提出，它高度概括了衡量地方立法科学化的标准。我们要维护国家法制统一，必然要求“不抵触”，而地方立法的根本价值就在于它的“有特色”，“可操作”则是所有立法的最基本要求。简单地说，不抵触是前提，有特色是核心，可操作是关键。衡量地方立法科学化的标准具有重要的现实价值。只有在不抵触的前提下，才能追求地方立法的特色，否则，“特”出了边界之外的地方立法，就会因越权被废止。同时，如果没有可操作性，这样的地方立法不具有任何实际的意义。因为，地方立法从本质上讲，是为了解决某方面的实际问题才进行的，所以“可操作”是关键。

二、影响地方立法质量的因素

（一）立法规划规范缺失

目前我国共有7个省级人大及其常委会（重庆市、青海省、四川省、宁夏回族自治区、河南省、吉林省和甘肃省）就地方立法程序做出具体规定，如《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》。综观各地实践，仍然存在很多问题，具体体现为：一是立法规划缺乏总体部署安排，不少地方基本上处于哪一个行政部门积极性高、就给那一个部门立的被动局面。二是提出立项时缺乏充分的调研、论证，人大有关机构主要从本单位工作任务的轻重来作出判断和选择，而不能够认真分析地方立法所调整的社会关系存在主要矛盾有哪些，解决主要矛盾的方式、方法和主要步骤。

（二）越权立法

目前，仍然存在地方国家机关超越立法权限创制地方性法规的现象。主要表现为：地方性法规超出法律的规定，创设新的权利和义务，或限制其权利，增加或减免其义务[3]；有的地方国家机关没有以法律、法规作为依据，或未经授权或超越授权的范围和幅度等，对本属于中央立法范围的事项制定地方性法规和地方政府规章[4]；更有甚者，有的地方国家机关超越权限对本属于宪法内容的有关“基本权利义务”作出规定。例如，《福建省普及初等义务教育暂行规定》设定了刑事处罚权，如“阻挠女学龄儿童人学的父母（抚养人），情节恶劣构成犯罪的，按虐待妇女、儿童罪论处”，等等。

（三）立法简单重复

有的地方人大紧紧跟随中央立法，往往是中央立法刚一出台，随后就出台了相应的地方性法规，而这些地方性法规就是简单重复中央立法，有的基本上是把法律及其配套的行政法规照搬下来，然后再加上几条根据本地方实际情况和需要做出的规定，也就是说真正带有地方特点的东西只有加上的那么几条[5]。如，北京市立法重复中央立法的，占地方立法总数的72%。这在一定程度上影响了地方立法质量的提高，而且没有特色，实际适用率也不高，降低了地方立法的权威性。同时，各个地方立法相互“借鉴”到了照抄的程度。地方立法之间的简单重复根本不考虑或者较少考虑本地区的特殊社会需要，对于不足之处，不加以识别，照抄不误；对于先进经验更谈不上进行本土化尝试，即使是不符合本地情况的条款，也照搬使用[6]。

（四）一定程度上与法治的要求背离

一些地方立法从内容到精神却在一定程度上是和法治的要求不一致甚至相背离的，具体表现为：任意限制或剥夺宪法、法律赋予公民的权利，附加宪法、法律所规定义务之外的“法外义务”，偏袒权力的滥用，违法增设权力，对权利保障的规定缺乏人性化色彩[7]。例如，1999年哈尔滨市人民政府制定的《哈尔滨市外来劳动力管理办法》第20条规定：“已招用外来劳动力的用工单位和已就业的外来劳动人员，应当按照省政府规定的如下标准向劳动行政部门缴纳劳动力调节费：（一）用工单位按照每人每月30元缴纳；（二）外来劳动人员按照每人每月20元缴纳，由用工单位代为扣缴。”这里的“劳动力调节费”既属于明显的乱收费，也涉嫌侵害了公民的平等就业权。

（五）存在法律语言、法律逻辑的瑕疵

立法者的想法和意图只能通过法律语言来传达和表述，语言是法律的载体。因此，立法必须强调语言的准确规范，重视语词之间、条文之间的逻辑联系。一些地方立法用语和法律逻辑还存在很多问题：一是模糊含混，例如，用“少量”、“大量”、“多数”表示数量。二是使用政策性语言，如“从低掌握”、“原则上实行有偿使用”等。三是语言不使用法言法语，使用语言口语化，甚至使用隐语、诙谐语、双关语，如“谁造谁有”、“以水养水”、“谁用人谁管理”；用“不准”、“不可”代替“禁止”等。四是随意简化使用缩略同，如“红会”、“一府两院”等[8]。另外，各个条文之间的逻辑关系不顺畅，本应放在前面的条文被放在后面，有些条文之间存在重复和矛盾现象。

三、以科学原则为指导提高地方立方质量的对策

（一）地方立法要重视法规汇编和编撰

我国法律体系已经基本形成，立法领域需要战略重点转移。在地方立法中要注意做好法规汇编和法规编纂工作。在起草、制定新法规、规章的同时，对那些过时的、与社会发展实际不相适宜的法规、规章，应该及时修订和废止，以保证立法者从立法规划的编制到实施，避免随意性，充分发挥其对立法工作的指导作用。

（二）明确地方立法的立法权限

立法权限的明确可以为立法者进行立法活动提供范围上的准绳，使其在立法权的行使上有所为、有所不为。在法律未对地方立法事项做出明确规定的情况下，正确把握国家现行法律对地方权力机关立法权限的规定。在有上位法的情况下，地方性法规必须在法律、行政法规规定的幅度内加以具体化，不能做出变通规定，不作不必要的重复。

（三）克服立法部门利益化倾向

地方立法工作必须要在坚持权利与义务统一、权力与责任统一原则的基础上，慎重地分析论证立法动议，不能盲目地接受与消极、不合理的立法要求；要深入实际做好调查研究工作，在此基础上充分做好法规草案的起草、协调工作，严格把握审批权、收费权、处罚权的设定，以消除地方立法当中的地方利益、部门利益倾向；切实提高立法机关的审议水平，保证地方立法权限的正确行使。

（四）提高地方立法技术

提高立法技术可以使立法成为科学的立法，使立法臻于较高水平。目前我国地方立法应当理性地借鉴国外有关规范立法技术的法律和运用立法技术的经验，在我国《立法法》规定的基础上，结合我国实际制定一部统一的规范立法技术的法律，设定不同层级的立法标准和统一技术规范。对地方立法既要重视其形式，也要重视其内容。在形式方面，要求地方性法规的名称、体例应当合理，简繁适度；在内容方面，地方性法规拟设定的行为模式和法律后果应当规定得明确得当，与上位法和同位法相互之间应当协调。另外，在语言上，应当准确、肯定、避免前后冲突。

综上，以科学原则为指导提高地方立方质量，才能使地方立法“不抵触”、“有特色”和“可操作”，地方立法工作真正地发挥其应有的作用，加强立法工作组织协调，完善中国特色社会主义法律体系。

参考文献：

[1]朱力宇.地方立法的民主化与科学化问题研究——以北京市委为主要例证[M].北京：中国人民大学出版社，2011：16.

[2]葛德文.政治正义论[M].何慕李，译.北京：商务印书馆，1982：150.

[3]蔡定检.中国人民代表大会制度[M].北京：法律出版社，2003：291.

[4]刘莘.国内法律冲突与立法对策[M].北京：中国政法大学出版社，2003：12-13.

[5]杨景宇.加强地方立法工作，提高地方立法质量[J].求实，2005，（14）.

[6]孙波.试论地方立法“抄袭”[J].法商研究，2007，（5）.

[7]崔卓兰.地方立法实证研究[M].北京：知识产权出版社，2007：254-256.

[8]王全兴.经济法前沿问题研究[M].北京：中国检察出版社，2004：104.