浅论如何预防赈灾捐赠中的职务犯罪

刘洪亮

近年来，水灾、雪灾、地震等自然灾害频繁，给国家和人民造成了巨大的损失。随之，国家和社会的赈灾捐赠救助也频繁开展。作为一个巨额的资金操作，是否会产生职务犯罪？我们如何预防赈灾捐赠中的职务犯罪？在这个蓬勃发展中的我国公益捐赠领域，笔者结合我县调研情况对该问题做一粗浅探讨，以抛砖引玉。

一、预防赈灾捐赠中职务犯罪的必要性与重要性

我国组织赈灾捐赠工作的单位有三类：国家机关，如民政部门；公益性社会团体，如红十字会会和慈善协会；公益性非营利性的事业单位，如从事公益事业的不以营利为目的医疗卫生机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。

1999年颁布的《中华人民共和国公益捐赠法》第十条明确规定，公益性社会团体和公益性非营利的事业单位可以依照本法接受捐赠。而《刑法》第382条、384条等法条规定贪污、挪用公款等罪主体是“国家工作人员、国有公司企业、事业单位、人民团体从事公务的人员等”。因此，红十字会和慈善协会等公益性社会团体接受、管理和处理捐赠款的行为是《刑法》中规定的“公务行为”，有关人员行为符合相关特征时属于职务犯罪。其实，新中国成立之初惩治的第一个特大贪污案刘青山、张子善案件就是属于赈灾职务犯罪。

随着赈灾捐赠的频繁和数额的巨大，预防赈灾捐赠职务犯罪显得尤为必要和重要。因为，捐赠行为尽管是一种爱心奉献，但是如果在捐赠数额越来越大且管理不规范的情况下，容易发生发生贪污、挪用、职务侵占等职务犯罪行为。目前对捐赠款物管理不够完善。在赈灾捐赠方面，尽管我国逐步形成了以《中华人民共和国刑法》及相关司法解释为主干、以中华人民共和国《防震减灾法》、《公益事业捐赠法》、《突发事件应对法》、《红十字会法》等法律为依托，以《政府信息公开条例》、《救灾捐赠管理办法》为补充的防治赈灾腐败的法律、政策架构，但是这些法律、法规以及规则对其中捐赠款物的接受、管理和发放都比较原则和笼统，不能有效规范目前的捐赠行为。此外，捐赠款物的接收有极大的不确定性，如果这个环节把握不好，极为容易导致侵占和贪污现象的发生。赈灾捐赠关系到政府的公信力，关系到灾区人民的生活，预防赈灾捐赠职务犯罪具有很强的政治意义。尤其是社会上广泛存在对赈灾捐赠管理的质疑以及关于河南、山西、四川江油等地发生的贪污挪用救灾款物的新闻报道，进一步证实了开展预防活动的必要性。

二、目前赈灾捐赠存在的问题及预防关键环节

赈灾捐赠大体可以分为三个环节：捐赠款的接受、管理和发放。从已发典型案件来看，接受环节发生职务犯罪的情况比较少，大部分赈灾捐赠职务犯罪案件发生在管理和发放阶段。尽管如此，并不说明捐赠款物接受环节就不会发生职务犯罪，笔者认为，捐赠款物的接受环节同样容易发生职务犯罪。在此，就当前赈灾捐赠工作中的一些问题作一总结。

1.赈灾捐赠工作人员程序意识不强。这在捐赠款物接受环节表现尤为明显。赈灾捐赠中对款物的接受不能很好地做到公开、透明、规范。通过对民政局、红十字会和慈善协会的走访调查，发现尽管没有职务犯罪的迹象，但是，捐赠管理机构和人员普遍缺乏程序意识，认为只要保持一颗公心，没有私心，就能把事情办好了。所以在工作程序操作与制度建设问题基本是简单粗糙。比如组织现场捐赠存在很大的随意性，接受捐款后不及时归档，档案资料不齐全，公布环节不规范等等。

2.捐赠具体工作制度不健全。主要表现是在缺乏现场募捐的有关规定，缺乏档案资料的收集与保全以及缺乏对公布程序的详尽规定。在捐助款的接受环节，民政部的《救灾捐赠管理办法》和《中国红十字会募捐和接受捐赠工作条例》都有比较详尽的规定。但是对现场募捐的有关程序却缺乏规定。而因为募捐的人数和金额的不确定性，决定了现场募捐必须有严格的程序进行保障，否则，容易发生贪污捐赠款物的情况。在接受捐助款的公布方面，对公布方式、公布时间、公布内容也缺乏规定。直接影响对捐赠款物的社会监督。在捐赠款的管理环节，对募捐也缺乏规定。因为一个募捐活动举办下来，要有对募捐活动的基本记录，包括募捐金额的统计、去向、经手人、票据等一系列的信息记载，形成档案，这样才方便接受社会监督和日后查询。如果这些信息缺失，就容易形成糊涂账。目前，因为有关法律、法规、制度对这方面缺乏规范，导致各地做法不一，产生了很大的职务犯罪隐患。

3.现有规章制度不能得到良好的执行。民政部门作为国家机关，长期以来在赈灾捐赠中形成了比较成熟的经验，但是在现实操作中，没有得到很好的执行。比如票据零散，在接受并上交捐赠款物很长时间后，仍然没有形成并装订捐赠档案，管理比较混乱；红十字会在接受捐赠规定比较详细，但是对捐赠款的管理和发放缺乏规定，也就谈不上制度的良好执行方面。慈善协会都是地方自发登记设立，全国也没有形成规范统一的系统，因此接受上级的指导和监督方面比较薄弱。现行制度也都是各地自行制定的。在对捐赠款物的接受、管理和发放上有很大的随意性。如果缺乏有效监管，很容易引发职务犯罪。

总的来说，赈灾捐赠工作中，缺乏相应法律法规规范约束而又比较容易引发职务犯罪的环节主要有：在捐赠款的接受环节，要完善现场募捐的有关制度，同时完善公示制度以及档案管理制度；在日常管理环节，要严格控制资金管理制度，定期审计；在发放环节，尤其是对红十字会和慈善协会来说，要进一步完善发放与监督制度，坚持民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放等程序。保证捐助款物的管理与使用有效收到捐赠者和社会的监督。

三、预防赈灾捐赠中职务犯罪的方法

1.完善立法，加强赈灾捐赠的制度建设

就法律法规和制度建设来说，民政部门作为国家机关，在捐赠款物的接受、管理和发放上规定得比较完善。而红十字会、慈善协会等社会团体在捐赠款物的管理和发放上比较粗放。因此，我们应当进一步完善《中华人民共和国公益捐赠法》中关于赈灾捐赠中的有关规定。一是加强民政部门对公益性社会团体和公益性非营利事业单位在赈灾捐赠中的行政监管。督促其在有关赈灾捐赠工作中规范程序、完善制度。二是完善现场募捐的有关规定。比如详细规定赈灾捐赠中关于现场赈灾捐赠的组织、审批、接受、清点、公布等细节。要求建立并完善现场募捐档案管理。三是明确违法违规的责任追究制度。责任不明确将会导致违规违纪得不到应有的追究，不利于制度的良好执行。无论是公益捐赠法，还是红十字会以及慈善协会的规章制度，对违纪但是没有构成犯罪的都是规定：“由所在单位依照有关规定予以处理”。显得模糊而缺乏可操作性，形同虚设。四是建立定期审计制度。对红十字会和慈善协会这些公益性社会团体来说，定期审计对于预防职务犯罪显得尤其重要。因为这些社会团体有一部分办公经费是从自筹捐款中提取而来的。红十字会规定是不超过5%，而慈善协会则没有明确的规定。通过定期审计监督，能比较有效地预防职务犯罪的发生。

2.多方合作，加强对赈灾捐赠的管理和监督

监督是最根本的预防方法。因此，建议由审计、纪检、监察、民政、财政部门多部门参与、共同协作，加强对赈灾捐赠工作的监督。督促接受、管理、分发捐赠款物的国家机关和社会团体以及事业单位严格依法、依照有关规章办事。一是按照《政府信息公开条例》等规定，建立救灾款物的信息披露制度，把公开透明原则贯穿于救灾款物管理使用的全过程，主动公开救灾款物的来源、数量、种类和去向，自觉接受社会各界和新闻媒体的监督；二是采购物资按照《政府采购法》等相关规定执行，凡有条件的都要公开招标，择优选购，防止暗箱操作；三是强化对救灾款物的跟踪审计监督。实行审计关口前移、提前介入，对财政和社会捐赠款物的筹集、分配、拨付、使用及效果全程跟踪审计。

3.打防并举，以打促防，检察机关积极介入赈灾捐赠工作

作为国家专门法律监督部门，检察机关可以充分利用法律监督职能，积极采取措施，保证赈灾捐赠工作的顺利进行。一是广泛宣传，充分发动社会监督，及时发现赈灾捐赠职务犯罪的线索。充分借助互联网和新闻媒体平台，建立公众参与监督的机制，建立与审计、纪检、监察、民政、财政部门信息共享机制，及时公布赈灾反腐败举报电话，设立举报信箱，扩大犯罪线索来源渠道。二是加大对赈灾职务犯罪的惩罚力度，以打促防。在侦查、审查批捕、提起公诉等检察环节，从重、从快办理贪污、挪用、受贿、侵占、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等与赈灾款物相关的犯罪案件。三是积极开展预防赈灾捐赠职务犯罪活动。开展赈灾专项预防，帮助民政部门、社会团体、事业单位完善制度、规范程序，建立预防赈灾捐赠工作的长效机制；积极争取当地党委、政府的支持，同步介入物品采购、捐赠款物筹集、分配、拨付、发放和使用等重点环节，预防、减少犯罪；开展预防调研，及时总结赈灾捐赠中出现的新问题，探讨预防职务犯罪的方法。建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防反腐工作体系。

和其他系统的预防职务犯罪一样，预防赈灾捐赠工作中的职务犯罪也是个系统工程，必须依靠多个部门乃至全社会力量充分参与、监督，加强思想教育，完善工作制度，形成多元化的监督机制才能有效预防职务犯罪的发生。

（作者单位：陕西省西安市未央区人民检察院预防科）