略论推进我国基层法治文化建设

刘鹤挺

（中共陕西省委党校法学教研部，西安710061）

一、法治文化建设的内涵及其重要性

加强法治文化建设是落实党的十七届六中全会关于全面加强社会主义文化建设决定的重要举措，是贯彻党的十八大“扎实推进社会主义文化强国建设，坚持依法治国和以德治国相结合”精神的重要治国方略部署。法治文化是人们在长期的日常生活中，逐渐形成的法律至上、法律面前人人平等、反对专制等价值观念、思维模式、行为准则的精神财富和物质财富的总和。法治文化由物质文化、制度文化、观念文化、行为文化四个部分组成。物质文化是具有物质实体形态的文化成果，是人类物质生产方式和产品的总和，如法治文化公园、法治走廊、法律标志、雕塑、法制宣传资料等；制度文化即人们在社会实践中构建的各种社会规范、典章制度，如社会经济制度、婚姻家庭制度等；观念文化是人们法治实践和意识活动中化育而成的对法治的价值取向、审美情趣、思维方式，涉及到法治的信仰、观念、思想、艺术体系等，如法治标语、法治目标、法治理想、法制观念等；行为文化是指人类在交往中约定俗成的习惯定势，以礼仪、民俗、风俗形态出现的行为模式，如法律咨询、法治网站、审判罪犯等。

法治文化蕴含于法治建设之中，对法治建设目标的实现具有重要意义，无论要实现依法治国，建设法治国家的目标，还是要建设和谐社会，都离不开法治文化建设的支撑。

第一，法治文化反映人们对法治的性质与功能的理解，是人们对法治认识升华的体现。美国新自然法学代表人物朗·富勒说过：“法律是使人们的行为服从规则治理的事业”，他把法律看作是一种持续的、有目的的活动的产物。作为有目的的活动，法律的特点是会遇到许多困难，而法律要实现其目的，就必须克服这些困难。在我国当今社会法律的至上权威还没有在全社会树立起来的情况下，如何通过法治文化建设，克服实现法治国家的目标进程中面临的种种困难，就显得极其重要和必不可少。法治作为舶来品，早在古希腊时代，古希腊法学思想的代表人物苏格拉底、柏拉图、亚里士多德就对法律性质和精神作了最好的诠释。柏拉图指出,如果一个国家的统治者不是哲学家，而且在短时间内又没有好的方法把统治者变成哲学家，则法治仍然比人治要好，是第二等好的国家。柏拉图是第一个阐述法律的社会功能、法律的至高无上权威、法治必要性以及法治的各项措施的思想家。他提出通过法律维护正义，认为正义原则是“国家的基本法”，政府权力不应该给予最强者或最富有的人，而应给予服从法律者。法律没有权威的国家易于毁灭，而法律高于统治者的国家能得到神的祝福。柏拉图这些法律至上性质和法律功能的思想至今仍有很好的指导意义。亚里士多德在《政治学》中同样表达了这种思想，亚里士多德的法治观的重大现实意义在于：倡导一种法律至高无上、法律的神圣权威和法治优于一人之治的科学观念，它一直是支配西方至今的法治传统。我国宪法庄严规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，可见维护宪法的尊严和至上地位，就是人民最大最高的利益和正义。

第二，法治文化引导人们的守法意识和对法律权威的尊重，为法治建设提供“软实力”。“软实力”是一种通过吸引力而非威逼利诱达到目的的能力，是一国综合实力中基于传统的军事、经济等硬实力之外的另一组成部分。十八大报告提出，提高国家文化软实力，发挥文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用。法治文化通过实践中的潜移默化的教育作用，使人们知法、尚法、守法，从而提升人们内在法治理念的精神升华，形成法治的思维方式及行为方式、生活方式的法律化习惯。法治文化一旦深入人心，形成人的思维定势，就会成为推动、维护、强化法治建设的动力源，构成法治建设的软实力。我国是一切权力属于人民的社会主义国家，法律来源于人民的需要，人民是法律的主体和目的，人民的物质文化需求决定了法的内容。开展法治文化建设，有利于广大人民群众增强依法表达自身诉求的水平，增强依法参与国家经济、社会、文化事业管理的能力。

第三，法治文化建设能有力促进我国整体法治建设目标的实现。法制宣传教育是普及法律知识、更新法制观念、树立法律信仰的重要手段和必要途径。开始于1986年的全民义务普法教育已经到了第六个五年普法规划的实施阶段，经过20多年的普法，我国法治文化建设已经迈入更深层次的观念变革和法律信仰逐步确立阶段。树立起全社会对法律的正义感、信任感、依赖感是实现法治目标的思想基础和社会环境。正如2011年10月国务院发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书中所言，法律的生命力在于实施。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题，对有法必依、执法必严、违法必究提出了更为突出、更加紧迫的要求，但现实中守法、执法、司法等法律运行的环节与有法可依的法制现状出现严重失衡，不能不引起我们的反思，原因可能是多方面的，但有一点是问题的症结所在，就是全社会法律信仰的缺失和法治理念的不牢固，要解决这一问题，法治文化建设的作用就显得尤为突出。当代美国文化人类学家鲁克洪认为文化结构分为有形的显型文化和无形的隐型文化两大结构。参照该文化结构理论，法律文化也可分为显型结构上的法律文化和隐型结构上的法律文化两大结构，前者的表现如法律法规、法律制度、法律设施等；后者如法律心理、法律意识（观念）、法律思想等。一个国家法律文化的繁荣和发展，需要显型法律文化与隐型法律文化相得益彰，协调统一，而我国目前显型文化层面上的法治文化建设的基本完备和隐型法治文化建设的进展缓慢之间的失衡，迫切需要我们下大气力开展对全体社会公民的法律信仰、法治理念的教育、培养。只有先进的法治文化变成为一个社会牢固的社会意识、民风良俗，法治理念才能变为现实，依法治国才能最终实现。

二、我国基层法治文化建设面临的现实困难

改革开放30多年的发展和六个五年普法教育的开展，使各地基层法治文化建设取得了很大的进步。表现在：法治文化工作机制初步建立，阵地建设初具规模；专门队伍建设素质不断提高，社会各界积极参与度不断提高；各地结合自己的实际，积极开展了法治城市、法治县（市区）和民主法治村（社区）创建工作，有力促进了科学发展和社会稳定。但在一些地方尤其是社会矛盾多发地区，基层法治文化建设仍面临许多困难，建设任务依然十分艰巨。

一是基层法治信仰认同普遍缺失。法治文化建设的本质是以法治精神塑造人，以法治信仰引导人，以法治实践提高人，以法治文化熏陶人，而全民参与性是不可缺少的。受传统习惯意识和中国本土文化重血缘、重乡缘、重业缘、重学缘、重友缘的为人处世哲学的影响，人们解决问题方式的思维定势必然是“情、理、法”的人治思维，而不是按照“法、理、情”的法治思维来作为。人们对法治缺少崇尚和信仰，遇到矛盾纠纷和自身利益受到不法侵害，往往寻求“情大于法”甚至“拳大于法”的私了途经，或者“权大于法”的行政途径去解决，而不习惯于通过法律途径维护自身权益，基层社会的尚法、遵法、用法意识还很薄弱。

二是各种消极因素干扰基层民主法治进程。由于思想政治工作跟不上，一些基层干部严重脱离群众，不能尽心尽力为群众办实事、做好事、解难事，对中央完善基层民主制度建设的要求，不能从立党为公、执政为民的政治高度深刻体会，反而与民争利，丧失了共产党员践行党的先进性的应有品德，从而引发各种矛盾和社会不稳定因素，导致群体性事件、越级上访事件频频发生。少数工作人员以言代法、以权压法，甚至玩弄法律手段使部门利益、小集团利益合法化，极大伤害了广大干部群众的善良感情，损害了法律在群众中的地位，群众对民主法制缺乏信心，参与程度不高，法治整体氛围不强，法治文化建设难以健康发展。

三是法治权威远未形成，群众期待通过法律途径实现公平正义的诉求遇到诸多障碍。诉讼过程繁琐复杂、费用高昂，令群众望而却步；司法腐败，权力干扰，以及某些执法机构工作效力低下和办事不公，导致法治信用丧失。群众耗费很大成本和代价打官司，合法权益却依然得不到维护和实现，便转而寄希望于“青天大老爷”，寻求领导的行政干预和权力帮助。这是出现“信访不信法”，“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”现象的重要原因。

四是经济文化发展不相协调，制约着基层法治文化发展。在我国这样一个有着几千年封建历史的国家，各地经济文化发展不平衡，增强公民法律观念不可能一蹴而就，必然是一个长期、渐进的过程。基层群众法治精神的思想培育和观念引导有其长期性、延续性的特点。人们对法治文化建设的长期性、复杂性认识不足，社会文化事业建设与经济建设的投入相比一手硬、一手软的情况时有发生，一些地方法治文化建设缺少阵地，或阵地荒废难起作用，更难谈载体形式创新；或者已建成的法治文化阵地存在“重硬件，轻软件”，“重建设，轻管理”的浪费现象，经济建设蒸蒸日上，但文化建设尤其法治文化建设“一阵风”，法制工具化倾向明显。

五是基层法治文化建设仍然存在认识、宣传、责任不到位的现象。法治文化建设的组织领导、队伍建设、部门联动和经费供应缺乏制度性保障，法治文化建设的长效机制基础不牢，成绩难以巩固。我国法治思想的确立不过是改革开放后近30年的事，而这30年又是中国经济发展最快、资讯发展最猛、理念更新的最多、利益矛盾最明显的时期，人们价值观念受到多元文化的冲击和考验，这就要求社会主流文化的引导力量必须具备充沛的能量和坚定的决心。

三、推进基层法治文化建设的路径选择

法治文化建设是一项复杂的系统工程，涉及社会各个层面，关系到全体民众思维习惯和行为规范的改变。以往我们只是强调领导干部遵纪守法的重要性、依法治吏在依法治国中的地位作用，却忽略了社会整体文化在国家治理和社会和谐建设中的重要性和基础性功能。实践证明，只有在全民中树立起法律的尊严、崇尚法治的意识，社会主义法治国家的目标才能最终实现。这当中要考虑经济因素、政治因素，又要顾及社会因素和历史传统，需要遵循社会发展基本规律和民众的实际需求积极推进。

第一，法治宣传教育要以培育公民意识、法治意识为根本目标。法治宣传教育起着传播法律知识、培养法治意识、弘扬法治精神、营造法治氛围的作用，是法治文化的基础。法律信仰是一种内在心理信念，表现为从内心深层情感上尊崇法律、忠诚法律、遵守法律和运用法律处理矛盾纠纷、规范言行。美国著名法学家伯尔曼曾说“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。法治国家里，法律有着至上的权威，法治社会里人们的法律信仰，要溶入血液里，落实到行动中。法制宣传是培养公民法律信仰必不可少的手段，尤其是行政执法部门，不仅要把“谁执法，谁普法”作为公职人员应有的责任看待，而且要把执政为民的理念灌注于“为谁执法、普法为谁”的工作理念中去，树立公职人员高度的历史责任感和使命感，严格执行《政府信息公开条例》，在公务活动中，杜绝做人情事、办人情案。法制宣传教育要注重公民社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念的培育，在民主法治建设中，不仅让公民知道自己对国家事务、公共事务有知情权、参与权、监督权，而且行为中有自觉服从法律，维护法律尊严的义务，使群众充分认识到权利受到侵犯时，寻求法律救济才是最大的实惠。法制宣传教育要与法律实践相结合，普法教育应在以往的经验和成绩基础上通过生活的点点滴滴、形式多样、寓教于乐的宣传培育活动，把法律知识送进机关、社区、村镇、学校、企业、单位，使人们感到法律生活就在身边，人人需要法律熏陶；形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、维护权益靠法”的社会风尚。要实现这一目标，法治精神的培育和观念引导必须长期不懈坚持下去。

第二，基层民主与基层法治同步进行，为法治文化提供生存土壤。民主与法治是现代民主国家治理的两个车轮，两者互为条件，不可分割，不可偏废。基层民主决定谁来代表民众行使“公权力”，而“公权力”行使的好坏直接与每个民众的切身利益密切相关；基层民主发展的好，可以使每个人都能感受到民主的价值，共享民主发展的成果，从而追求法治保障民主权利的实现，法治文化也因此得以巩固。人们只有对自己选任的领导者信任和尊敬，才能在内心涌动合理的服从和亲近感。

第三，大力推进法治政府建设和司法公正，为基层法治文化建设提供力量支撑。基层法治文化建设的目的在于培育民众对法律、法治的崇尚和信仰，并以法律指导自己的行动。在我国依法行政和公正司法是支撑这一目标实现的两大主导力量。“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”，是法治政府的基本要求；基层司法体制改革的目标是“从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权、检察权”。一次成功的法律实践胜于千次言语讲授，把法律“武器”传递给人们的同时要提供实际的操作方法，让更多的群众亲身体验到法律的力量和运行过程，使法律知识、法律观念入心入脑，真正使优秀法律文化成为人们的道德操守和行为规范。法治文化建设要以辩证的态度对待中国传统法律文化，既要继承吸收其道德教化、注重调解等精华，也要坚决摒弃其“义务本位”“有法律无法治”的消极因素，同时借鉴西方法律文化中重视人权、以公平正义为价值取向的积极因素，在法律文化研究交流中，培育出具有中国特色的符合时代要求的法治文化，在民众心里真正培育出信仰法律的精神和理念。

第四，基层法治文化建设要拓宽阵地、创新载体、更新内容、丰富表现形式，建立人才队伍，培育地方特色。拓宽阵地是推进法治文化建设的有效手段和重要依托。应积极营造立体宣传载体模式，通过发挥其不同的普法效用，努力形成法治文化建设的“阵地化”、“项目化”、“有形化”；做到报纸有文、电视有像、电台有声、手机有信、歌中有音、舞中有形、生活中有景观，增强法治精神的渗透力和感染力，扩大法治文化的受众面。要把满足人的需要、促进社会和人的全面发展作为推进法治文化建设的出发点和归宿点。要努力构筑法治文化人才高地，打造一大批法治文化创作队伍作为支撑，推出一批反映时代精神、富有生命力、具有鲜明地域文化特色、群众喜闻乐见的法治文化精品，提高作品的影响力和震撼力，并加强基层法治文化骨干的专业培训和辅导，为优秀法治文化人才脱颖而出建立激励机制。法治文化建设要依托各地文化资源丰富的优势，努力打造地方特色法治文化品牌。基层必须立足地方特点和省情、市情、县情、区情、乡情、村情，不断增强时代气息，体现区域特征和地方文化特色，法治文化成果才能走进千家万户，才富有生命力。

第五，建立健全党委领导、人大监督、政府实施、各部门配合、全社会共同参与的领导体制和工作机制，为基层法治文化建设提供制度保证。法治文化建设是一项社会系统工程，其公益性、群众性、社会化、经常化的特点决定了要不断加强合作、交流沟通，通过部门配合、分工协作、扩大交流，不断提高普法的质量和效率。应着力把经过实践检验的成功做法上升为制度，健全领导责任、市场运作、表彰奖励的机制，以机制创新推进法治文化建设。司法行政机关应积极履行主管职责，充分发挥协调、指导和监督职能，凝聚全社会的力量开展法治文化活动，为政府各职能部门开展法治文化活动搭建平台，提供舞台。法治文化既是政府向全社会提供的公共产品，同时也是一项集公众性、知识性、服务性于一体的综合性社会工作，蕴涵着产业化发展的巨大潜力。要积极鼓励运用社会化、市场化办法筹集法治文化活动经费，将法治文化宣传过程中自然产生的各种产业化资源充分开发利用起来，以此弥补经费的不足，实现法治文化社会效益和经济效应的最大统一。

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