论农村环境污染治理中的公民参与

沈海军

（汕头大学社会科学研究部，广东汕头515063）

一、公民参与农村环境污染治理的必要性

近年来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，农村的环境污染问题日益凸显。“农村环境基本上呈现总体下降、局部改善的特征，农村地区普遍存在着污染物排放总量大，农村生活污染、农业面源污染严重，工业污染、城市污染向农村转移加剧等突出环境问题。”[1]这些严重的环境污染问题不仅影响数亿农村人口的生活和健康，最终也影响到了城市人口的生活和健康，严重制约了农村社会经济的可持续发展。导致农村环境污染问题日趋严重的一个根本原因，在于农村环境污染治理中忽视甚至缺乏公民的参与。“公民参与是一个公民权利的范畴。它涉及权力和资源的重置，使得那些被排除在政治和经济过程之外的尚未享有公民权益的人，能够被包容在未来的发展中。它作为一种发展战略使得未享有公民权益的人能够参与到信息分享、目标和政策确立的过程中……总之，公民参与是一种方法，用以促进社会改革使人们能够分享富裕社会的资源。”[2]农村环境污染治理中的公民参与是指公民通过一定的参与途径和方式，在农村环境立法、环境决策、环境管理、环境监督、环境救济的过程中参与或影响政府公共政策或公共事务的行动过程。在环境立法、环境决策、环境管理、环境监督、环境救济等涉及农村环境污染治理的活动中，没有公民的广泛参与，仅仅依靠政府进行污染治理，往往会偏离或背离公共目标，政府就无法吸收公众的合理意见甚至不会考虑公众的利益偏好，无法保证政府决策的公共性、合理性和合法性，公共权力就容易失控。因此，公民参与农村环境污染治理对实现公民环境权、推动基层政府转型和促进农村科学发展都是非常必要的。

从人权保障的角度看，公民参与农村环境污染治理是实现公民环境权的需要。公民环境权是指公民对环境资源所享有的法定权利。它是实体环境权和程序环境权的有机统一。公民享有的任何一种利益或实体权利都必须通过一定的程序来实现或获得保障。当前，农村的环境污染给农民的生命、健康、财产带来了严重损害，侵害了农民的公民环境权。农民为了保持和改善其生活环境的质量，最大程度地限制一些组织或个人对农村环境的不法侵害，必须通过一定的程序，即通过一定途径、方式、步骤、手段来实现和保护环境权。农民只有参与到农村环境污染治理中，明确自己的环境权益，知晓国家相关的环境法律法规和政府对农村环境的管理政策，了解身处的环境状况，才能更好地向国家环境行政机关主张自己的权利以及向司法机关行使环境侵害的请求权。

从政府改革的角度看，公民参与农村环境污染治理有利于推动农村基层政府转型。转变政府治理方式，建设服务型政府，是我国政府改革的基本目标。它要求政府强化服务理念，切实转变政府职能，实现决策民主化、管理民主化和监督民主化。当前农村一些地方存在的环境污染和干群关系紧张等问题，与政府落后的管理方式和管理理念有密切的关系。要转变政府的陈旧观念，加强基层政府的公共服务职能，促使政府担负起保护农村环境的责任，必须建立和完善农民的政治参与制度和参与机制，充分保障农民的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利，让农民群众通过正常程序和渠道积极参与农村的环境污染治理。通过农民的政治参与，促进其公民主体性的发育，监督约束政府的权力，增强政府官员的服务意识，从而推动农村基层民主政治的发展。

从农村发展的角度看，公民参与农村环境污染治理能够促进农村建设的科学发展。农村的发展不应仅追求经济发展，而且应该实现全面协调的可持续发展，发展的目的不是简单地追求GDP增长而是要提升农民幸福指数。提升农民幸福指数，需要有优美的生活环境和公平的社会制度的保障。公民参与农村环境污染治理，有助于向地方政府施加压力，迫使其采取环境保护与经济、社会发展相协调的发展模式，有效治理农村的环境污染问题。公民参与农村环境污染治理能有效保障公民民主权利的行使，提高农民的环境保护意识，创建健康的政治文化，实现政府和公民、社会的良性互动。

二、制约公民参与农村环境污染治理的主要因素

近年来，随着农村环境污染事件的不断发生，农民逐渐认识到本地环境问题的严重性，环保意识也在不断增强，但社会参与意识仍然不够，较少有实质性的环保行为，农民参与农村环境污染治理呈现出参与意愿低、参与范围狭窄、参与方式单一、参与程度不深等特点。事实上，制约农民参与农村环境污染治理的因素很多，既有主观因素也有客观因素，主观因素包括农村基层政府和农民在认识方面的偏差，客观因素主要涉及到制度、组织、机制等方面的不健全等。

1.主观因素。当前农村一些基层官员和农民对公民参与农村环境污染治理问题缺乏正确的认识，其原因除官本位意识和小农意识作怪外，主要是环保意识薄弱。环保意识是人们对环境保护的认识水平、认识程度和自觉程度。它直接影响着人们参与环境污染治理的倾向和程度。[3]同时也可直接影响个人的环保行为。[4]在我国农村，落后的社会经济条件严重影响了农民对农村环境现状的了解与环境知识的掌握，也抑制了农民环保意识的形成和政治参与的积极性。大部分农民认为环境保护是国家的事，没有认识到自己才是农村环境建设的主体，把自己当做国家和政治的附属物，缺乏独立的政治人格和参与意识。再加上一些基层官员环境法制观念不强，一味地追逐眼前经济利益，对农村环保的重要性认识不足，宣传教育不力，没有激发出农民参与农村环境污染治理的积极性。

2.客观因素。一是制度因素。“制度包括人类设计出来的、用以型塑人们相互交往的所有约束。”[5]制度在社会中的主要作用，是通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性。完善的法律制度是实现公民参与农村环境污染治理的制度保障。目前公民参与农村环境污染治理的制度供给明显不足，“综观我国环境污染治理方面的有关法律，可以发现，我国不仅没有一部关于农村环境保护方面的专门法律，而且在农村环境治理的具体事项上，还存在着不同程度的立法缺失。”[6]我国一些法律制度如《宪法》《环境保护法》《环境影响评价法》《村民委员会组织法》等法律虽然规定了公民参与环境治理的权利，但是相关法律条款大多仅有原则性的规定或规定不够详细、明确，缺乏完善的配套制度，可操作性和适用性不强。如：《中华人民共和国环境影响评价法》第21条规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。法律的这种规定实际上为民众参加环境影响评价提供了依据。但问题的关键是，由于缺少法律的硬性规定和完善的保障体系，听证制度在一些地方形同虚设，在农村很少有基层政府就环境问题举行听证会，即使有，也是走走过场，流于形式。二是组织因素。社会组织是一定数量的个人为实现特定的目标而有意识地结合起来进行共同活动的群体形式。它能形成有效的政治力量，在与政府的交往中发挥个人难以发挥的作用。如：在政治参与方面，由于公民个人与政府交往时处于不对等的地位，力量有限，难以有效地影响政府政策的制定，公民参与的效果得不到保障。而社会组织能够代表群体利益，整合和影响内部成员的价值观及利益表达方式,更好地维护公民权益,实现其合理诉求。所以，达尔认为：“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型的民主制中是如此。”[7]在我国农村，由于历史和现实的原因，农民的组织化程度较低，村民委员会虽然是群众性的自治组织，但承担太多的行政职能，而其他的非政府组织又发育不良，力量比较薄弱，且都具有较强的依附性。因此，这些群众性组织在农村环境污染治理中很难充分地发挥群众自我治理的作用，也难以有效地实现公民参与的目标和价值。三是机制因素。机制就是“带规律性的模式”。[8]公民参与机制就是公民在政治参与过程中形成的带规律性的模式。它涉及到参与主体、参与范围、参与方式三个基本要素。目前在农村环境污染治理中，由于一些官员的官僚主义作祟、多数农民的责任意识淡薄以及有关环境政策议题的技术化或专业化程度要求较高，使参与主体缺乏普遍性，农民参与环境污染治理的机会和领域受限，参与方式和途径较单一，参与渠道不畅。一般情况下，农民通过选举人大代表和推荐政协委员的方式参与环境政策规程，普通民众直接参与环境公共决策的机会较少，更谈不上参与环境政策的评估和监督，基本上处于被动的“信息接受”、“被动信息供给”（如环境污染状况调查中填写问卷、接受访谈等）等状态。虽然近几年出现了民主评议政府、公示制、听证制度等多种参与方式,但这些制度在农村地区往往执行不到位或根本没有执行,公民对环境决策施加的影响非常有限，并且一些农村由于公民参与环境污染治理的救济渠道受阻，致使农民被迫采取非正常的方式表达和维护自身利益诉求，甚至酿成群体性事件。

三、完善公民参与农村环境污染治理的措施

农民是农村环境污染治理的主体，解决农村严重的环境污染问题，离不开农民的参与。为此，需要采取积极有效的措施，拓展农民参与农村环境污染治理的渠道和方式，提升农民的政治参与能力。

1.加强生态文明教育，提高农村基层官员和农民的生态文化素质和认识水平。“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。”[9]首先，要加强对农村基层政府官员的生态文明教育,使他们正视当前农村严重的环境问题和生态破坏的现实，充分认识只注重经济效益而忽视生态效益所带来的严重后果,从而在进行农村环境决策时既遵循经济规律，又考虑生态规律，能够结合本地实际情况,制订出兼顾经济效益、生态效益和社会效益的科学规划。此外,还应当对领导干部制定和实施绿色政绩的考核制度,把生态效益作为考核其政绩的重要标准，从根本上提高农村基层政府官员保护环境、防治污染的主动性和责任感。其次，要利用现代媒体，通过多种形式的宣传教育，引导农民树立清洁生产、文明生活意识，让环保理念深入人心，使广大农民深入了解环境保护的重大意义和基本知识，自觉贯彻落实国家的环保政策，不断提高环境保护意识，改变陋习，自觉采取健康文明的生产、生活、消费方式，推广生态农业，维护农村生态环境，抵制污染环境、破坏生态的行为，增强参与农村环境污染治理的积极性和自觉性。

2.完善农村环境保护的法律制度，为农民参与农村环境污染治理提供制度保障。完善的环境保护法律制度是实现公民环境参与权的重要前提。如果没有法律制度的保障，公民环境参与权就很容易被忽略和践踏。为保证公民有效参与事关切身利益的农村环境污染治理，充分实现其知情权、参与权和监督权，需要加大农村环保立法力度，完善环境保护法律法规体系，建立和健全适应农村特点和环保工作实际需要的法律法规体系，推动农村环保工作走上法治化、规范化的轨道。要完善环境立法，从法律上明确公民环境权是公民享有的一项基本的政治权利。环境权包括优良环境享有权、恶化环境拒绝权、环境知情权和环境参与权。在宪法中确认环境权既能够为司法机关审理环境案件提供明确的审判规范，也能够为公民督促农村基层政府履行环境保护责任和寻求公力救济提供宪法依据，从而使公民环境权由应然权利转变为实然权利。要完善《环境保护法》《环境影响评价法》《村民委员会组织法》等相关法律法规中关于公民参与环境决策的规定，对公民参与的程序、方式、途径以及公民在环保参与过程中的权利义务进行明确的规定，增强其可操作性。要建立和健全公民参与农村环境治理的具体制度，如政府信息公开制度、村民议事制度、公开听证制度、民主评议制度、环境决策监督和责任追究制度、环境公益诉讼制度等。农村基层政府应遵照各项制度的规定，在进行环境决策时，必须进行民意调查，广泛征求村民的意见和建议，并通过报纸、广播、电视、网络、新闻发布会等多种形式将环境信息依法、及时、全部公开，必要时依法定的听证程序及规则举行听证会。同时，强化民主监督评议工作，民众评议的结果应该及时向社会全部公示，对在环境决策中有过错甚至犯罪的政府官员应依法追究其民事责任、行政责任或刑事责任。要加大对污染环境和破坏生态行为的惩治力度，满足环境权公益要求。目前我国迫切需要建立环境公益诉讼制度，以有效维护公民的环境权益。

3.推进农村环保组织的发展，为公民参与农村环境污染治理提供重要载体。在农村发展农民自治组织，提高农民的组织化程度，是保障农民环境权益、实现民主自由、维持农村社会稳定和促进农村科学发展的必然要求。为保证农民更好地参与农村环境污染治理，有效地实现公民环境参与权，必须增强村民委员会的自治能力，从法律上明确规定村民委员会在农村环境保护方面的职责，授予它在其辖区内的环保事务管辖权，充分发挥村民委员会在农村环境保护方面的监督管理作用。另外，更为重要的是，要推进农村环保组织的发展，成立农村环保NGO。环保NGO是介于政府与公众、企业之间的第三部门，是具有独立性质的社会组织。近年来，我国部分农村成立了由当地德高望重的老人、政协委员、人大代表以及农民代表、学生组成的农村环保NGO，全方位参与到农村环境污染治理工作当中，日益发挥出其巨大的作用。他们向农民宣传农业科普知识、环保法律法规和环保知识，让农民认识非科学种植和环境污染所产生的危害，引导农民养成健康文明的生产、生活、消费习惯，自觉抵制环境污染和生态破坏行为，自觉地担负起保护环境的责任；他们还通过自己的影响力说服企业在追求利润的同时兼顾社会责任和品牌声誉，严格监督排污企业的排污行为；组织有关政府部门、排污企业、专家以及村民代表就环境污染问题展开面对面的对话，商议合理的解决方案；通过向政府反映民众意见的方式来督促政府在发展经济的时候顾及民众的环保利益，并且利用自身在资源、专业等方面的特长，以专家身份参与农村环境决策，不断提高政府环境决策的民主化、科学化水平等等。农村环保NGO在环境保护工作中所扮演的积极角色和所起到的推动作用说明，其已成为公民参与农村环境污染治理的重要载体。

4.探索新的政治参与机制，拓展公民参与农村环境污染治理的渠道和方式。完善的政治参与机制是实现公民环境权益和促进农村和谐发展的重要保证。如果政治参与机制不健全，正常的利益表达渠道不畅，法律上规定的公民权利就无法落实，公民合理的环境利益诉求就得不到满足，就有可能导致民众在体制外寻找出路，使正常的公民参与演变为破坏社会秩序的政治事件，从而影响农村社会稳定。因此，必须建立和完善政治参与机制，不断拓宽公民参与的渠道和方式，正确引导公民广泛而深入地参与农村环境污染治理。当前，要采取多种公民参与方式，在完善来信来访、信息公示、民意调查、公开听证等传统参与渠道的基础上,借鉴国外一些好的经验，积极探索新的公民参与途径：一是共同生产。“公民和公民团体不仅作为政府服务的接受者，他们有时也与政府联合起来共同生产或合作生产，提供公共服务。”[10]在农村环境污染治理中，为了充分调动公民和公民团体的积极性和主动性，可以大力推行“户分类、村收集、乡镇转运、县处理”的城乡生活垃圾一体化处理模式，让更多村民参与到农村环境保护工作中来。还可以让民间组织协助监管农村环境综合整治项目，向政府部门及时提供环境信息，为农村生产生活垃圾的处理、化肥农药的使用、乡村保洁员的培训等公共服务提供技术指导与人员支持。二是社区环境圆桌对话会议。“社区环境圆桌对话会议”是社区利益和责任相关者，以圆桌会议形式，就某一环境议题进行定期沟通协商的一个机制和平台。在农村，社区环境圆桌对话会议是公民参与农村环境污染治理的一条有效途径。它作为一种经常性的公众参与平台和对话机制，可以在村民居委会、民间组织或政府有关部门的组织下，针对农村环境污染治理中出现的一些问题，让利益相关者在平等的基础上进行讨论、辩论、协商和对话，最后形成共识，达成协议，以公平透明的方式促成农村环境问题的合理解决。三是行动中心。在美国，为有效地解决公民投诉的问题，地方政府普遍建立了“行动中心”这样的投诉机制。“行动中心”是法律规定地方政府必须雇佣的中立的第三方，它具有足够的合法性和权威性。当“行动中心”收到一个公民投诉或请求后，就建立案例档案，并将此问题提交相关政府部门，并追踪政府的回应情况，然后告知公民，让公民对政府部门的回应进行评估，对评价较低的案例会继续采取相关措施来提高公民的满意度。因此，在我国农村设立独立的“行动中心”，有助于促使相关政府部门对公民的环境投诉或请求作出回应，从而提高政府工作效率，提高公民满意度。

[1]孙秀艳．中国农村环境整体下降，60万村庄污染治理仍空白[EB/OL].(2012-01-31)http://ne ws.china.com/domestic/945/2012 0131/17006769.html.

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[9]胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].(2012-11-09)http://cpc.people.comcn/18/n/2012/1109/c350821-19529 916-8.html.

[10]约翰·克莱顿·托马斯．公共决策中的公民参与[M]．北京：中国人民大学出版社，2010：100.