经济放缓倒逼财税改革

梁云凤

近年来，我国经济增长呈现出明显的下行趋势。今年上半年，我国经济增速为7.6%，为改革开放30年来少有的经济增长低速度。综合各种形势和因素看，这不仅是经济周期的回潮，也是经济增长潜力的下降。

追赶型经济体的历史经验表明，当一个国家经过较长时间高速增长后，人均收入达到5000—10000美元的时候，经济潜在增长率将会下一个较大台阶，进入由高速增长阶段到中速增长阶段的转换期。日本、新加坡和韩国等国家在人均收入达到8000美元左右时，几乎无一例外地出现增长速度的自然回落，回落幅度在30%—40%。

过去的32年，我国经济平均每年增长9.9%，2012年我国人均收入已达6500美元，正在迈向一万美元的结构转换时期，经济增长放缓符合追赶型经济体的经济增长轨迹。

财税改革面临严峻挑战

需求管理的财税政策不能适应新形势。因居民消费需求相对不足，经济增长不得不依赖政府支出和投资需求，需求管理的财税刺激政策应运而生。投资主导的经济增长使得我国投资与消费的结构性失衡矛盾进一步突出。而为了提高调控能力，资源纵向集中日趋明显，不但造成社会福利的巨大损失，也使财政政策风险不断加大。同时，需求管理的宏观调控策略使经济系统的自我修复能力弱化，对宏观调控过度依赖，以扩大政府公共投资为主的调控措施干扰了市场对资源的有效配置。

我国正在迈向人均收入一万美元的结构转换时期，经济增长放缓属于正常现象。

财税改革面临“两难”处境。既要保持经济增长，又要调整经济结构，还要推动改革。既要保证财政收入稳定增长，又要给经济减税。多年以来，我国财政收入保持了20%—30%的持续高速增长，2011年增幅高达24.8%，2012年增幅降为12.8%，仍保持了两位数增长。在今年的预算中，全国财政收入126630亿元，增长8%，增速降为个位数。但今年上半年的财政收入增长明显低于8%，中央财政收入甚至出现了负增长。可以判定，财政收入低增长将成为常态，财政收入从高增长阶段下降到低速增长阶段，今后将处于与GDP平行或略高的水平。与此同时，由于民生问题，财政支出将保持刚性的较快速度的增长，财政收支的一消一涨，加大了中国财政平衡的难度和压力。今年全国财政预算赤字达到创纪录的1.2万亿元，比上年实际水平增长50%，赤字率为2%左右。赤字扩大的趋势与“稳定平衡的强大财政”的目标背道而驰。受财政支出结构的限制，我国各级政府财政收入的增长与民众获得的公共服务和福利的关联度较低。

地方财税体系尚未理顺。现行财税体制的安排，从经济利益上强化了地方政府的投资和经济扩张驱动，我国财税体制长期存在一些缺陷，尤其是中央和地方税种结构及其分成比例不合理，地方缺乏适合经济发展需要的主体税种，过于依赖增值税、营业税等流转税，加之与建设项目挂钩的专项转移支付占比较大，导致各地及其企业出现了投资饥渴症，热衷于铺摊子上项目，不计成本，粗放发展。此外，资源税、消费税、耕地占用税、排污税费等不配套，发展清洁生产方面的鼓励性和惩罚性财税政策不完善，对资源枯竭地区发展接续产业缺乏预先积累财力的防范机制等，也制约着经济发展方式向集约型转变。在各种因素叠加下，地方政府间的过分竞争，必然导致产业结构扭曲且难以纠正，产能过剩严重且愈演愈烈，环境污染普遍且由微而著。

财税改革需深化制度创新

财税体制改革是我国新一轮经济体制改革的主要内容，财税体制改革进展程度，将在很大程度上决定我们能否在新时期实现加快转变经济发展方式取得实质性进展。财税体制改革，首先要回归公共财政。压缩行政开支特别是“三公”经费保障民生支出。其次也要解决地方预算问题，解决收入和支出的不对称。解决这一问题应从两方面着手，一方面需要增加地区预算的等级收入，另一方面提高中央预算的支出责任。有一些支出责任过分分散，比如社会保障和义务教育的支出责任都在县以下的等级，需要上收。建立规范的转移支付制度。同时，要提高预算的透明度，加强人民代表大会和公众对于预算制定和执行的监督。

在经济转型期，要实现经济持续健康发展，创新宏观调控方式，提高宏观调控水平是关键。经济转型的宏观调控政策应该由倚重需求管理转向侧重供给管理。供给管理是以激发企业和市场活力为主要的体制机制改革以及相应的政策安排，通过降低市场准入门槛、降低税负、降低融资成本等一系列体制机制改革，促进市场竞争，通过解除各种僵硬的体制机制约束，提高劳动、资本、土地等要素市场效率，全面提升经济体系的竞争力。

与此同时，创新财税政策调控经济的方式方法也必不可少。只有准确地把握宏观调控的方向、力度和节奏，才能稳定市场预期，增强市场信心，继续实施积极的财政政策，盘活存量、优化增量，着力提高财政资金使用效益，并提高财政政策的针对性。通过进一步研究采取既利当前又利长远、既稳增长又调结构的举措，把有效需求挖掘出来，让财政支持的项目选择那些不会造成重复建设或产能过剩的行业。

财税改革深水区

深化财税改革，首先就要致力于构建事权与财力相匹配的财税管理体制，明确界定各级政府的财政支出责任，形成法制化的事权划分，增加一般性转移支付规模和比例，强化财政转移支付的财力均等化能力，大力提高县级财政的保障能力；以营业税、物业税、资源税改革为契机，充实地方税收体系。紧紧围绕基本公共服务均等化建设，优化财政支出结构，保障和改善民生，推动有利于强化国民收入分配格局调整的财税改革。

在实体经济方面，要全面落实消费型增值税改革，减轻高新技术企业税负水平，推动企业技术升级改革，大力扶持战略性新兴产业的发展，积极营造鼓励科技进步和创新的财税政策氛围；合理调整消费税范围和税率结构，完善有利于产业结构升级和服务业发展的税收政策。

同时，继续推进资源税费改革和资源要素价格改革，使资源价格更好地反映资源稀缺程度和环境损害成本；“绿化”现有税制，并研究开征环境保护税，提供通过财税政策和财税体制建设环境友好型社会的能力和水平。