关于派驻基层检察室开展社区矫正法律监督制度构建

□ 孟传香

（重庆市大足区人民检察院，重庆 402360）

作为司法改革的一项重要内容，社区矫正被正式写入《刑法修正案》（八）和新修订的《刑事诉讼法》。实行社区矫正后，原公安机关独立承担的监外执行监管职责转由司法行政机关主导实施，从而标志着我国监外执行刑罚执行方式的重大变革。与此相对应，原检察机关对公安机关监外执行的检察监督也将转为对司法行政机关的社区矫正检察监督。社区矫正法律监督对象的重点之一是承担社区矫正日常工作的司法所，而履行社区矫正法律监督的监所部门与基层司法所、公安派出所等派出机构缺乏联系，对社区矫正工作的监督是基层检察院的薄弱环节。笔者认为，派驻基层检察室的设置是加强社区矫正检察工作的重要形式和体现，也是对这一新兴产物的探索和尝试。

一、派驻基层检察室开展社区矫正法律监督的法理依据及现实必要性

（一）派驻基层检察室开展社区矫正法律监督的合宪性与合法律性

我国《宪法》第129条、《刑事诉讼法》第8条和第224条、《监狱法》第6条、《人民检察院组织法》第5条都明确了检察机关作为法律监督机关对刑罚执行活动的监督权，社区矫正作为刑罚执行活动的组成部分，必然纳入法律监督的范围。2012年我国《社区矫正实施办法》第2条第3款规定，“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。”因此，检察机关在社区矫正工作中承担着监督职能。派驻基层检察室随着时代的变迁经历了从设立到撤销的过程，最高人民检察院在2009年、2010年印发的 《2009－2012年基层人民检察院建设规划》、《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》对检察室的建设给予了肯定。因此，作为法律监督触角的延伸，派驻基层检察室开展社区矫正法律监督具有充分的合宪性与合法性。

（二）分权制衡的政治学原理是派驻基层检察室开展社区矫正法律监督的法理依据

派驻基层检察室开展社区矫正法律监督，是制约国家权力的要求。“只要是权力，就有扩张的倾向，有滥用的可能，因此，权力扩张到哪里，法律控制就应该跟到哪里。”［1］刑罚是一种最严厉的惩罚，无论是监禁刑的执行权的行使，还是非监禁刑的执行权的行使，都应该受到有效的监督制约。［2］（p231－232）在乡镇基层政权中，目前已经普遍设立了人民法庭、派出所、司法所等司法机构，部分乡镇工商、税务、土地等行政派出机构也一应俱全，各种行政权力已经延伸到基层，唯独只有作为法律监督机关的检察机关没有设立派出检察机构。社区矫正法律监督对象的重点之一是承担社区矫正日常工作的司法所，而履行社区矫正法律监督的监所部门与基层司法所、公安派出所等派出机构间则缺乏联系，所以，对社区矫正工作的监督是基层检察院的薄弱环节，派出检察机构的缺失不利于社区矫正法律监督工作的开展，影响了其监督职能的有效发挥。设立派驻基层检察室能使原来的“两所一庭”体制变成“两所一庭一室”，从机制上完善乡镇一级的司法体系，共同组成完备的基层司法工作机制，发挥派驻基层司法机构的整体效能，对基层执法部门社区矫正工作各个执法环节进行制衡，防止权力滥用。

（三）派驻基层检察室开展社区矫正法律监督有利于提高监督实效

目前，对执行社区矫正这一非监禁刑的法律监督主要由监所检察部门负责，而各级检察机关监所部门的工作重心是看守所和监狱，对社区矫正法律监督工作的开展只能从报表到报表进行例行的核查，使社区矫正法律监督工作处于缺位的状态。随着《刑法修正案八》以及《社区矫正实施办法》的施行，这种监督方式的弊端越来越明显。而派驻基层检察室开展社区矫正法律监督则有着突出的优势：派驻基层检察室扎根群众中间，改变了一直奉行的“上位监督”理念，使群众能够直观地理解社区矫正检察工作，便于群众反应社区矫正各个执法环节存在的不公正现象，从而使检察机关掌握矛盾根源和基层社会活动的弊端，有针对性地开展社区矫正法律监督工作，切实收到监督的成效。同时，派驻基层检察室办公地点、办公时间、工作人员均得以固定化，密切了与派出所民警、司法行政干部、社工之间的联系与沟通，有利于更好地掌握本辖区监外罪犯动态、矛盾化解、参与帮困安置工作等情况，切实提高社区矫正的检察监督实效，更好地对社区矫正对象的合法权益予以保护。

（四）维护基层社会治安稳定是派驻基层检察室开展社区矫正法律监督的核心价值

“理想的法治，是通过法律实现的公共权力与公民权利相和谐的状态……在公权不受限制和人权无保障的地方，便没有法治。”［3］（p232）通过派驻基层检察室社区矫正法律监督机制，加强与司法所、派出所等相关部门的沟通、联系和配合，有利于派驻基层检察室深入基层、深入群众，全面掌握社区矫正工作开展情况，加强对监外执行罪犯的刑罚交付执行、变更执行、终止执行等关键环节的监督，及时发现并纠正负责社区矫正日常工作的司法所开展社区矫正中的违法行为，促进社区矫正机关文明执法，保护被监管人的合法权益，防止和纠正侵犯人权的行为；有利于感化罪犯，教育罪犯，使其感受政府和社会的关心爱护和温暖，提高罪犯自我矫正的自觉性。管制犯、缓刑犯、假释犯等非监禁刑罪犯仍有一定社会危险性，如果在社区矫正时间失去监管，就可能出现脱管、漏管。监督缺失，极易导致其再次实施犯罪行为，构成新的不稳定因素。因此，维护基层社会治安稳定是派驻基层检察室开展社区矫正法律监督的核心价值。

二、派驻基层检察室开展社区矫正法律监督存在的问题

（一）职能定位不明确

主要体现在两个方面：一是派驻基层检察室职能定位不明确。《人民法院组织法》和《公安派出所组织条例》均对派出法庭和公安派出所的设置作了详细的规定。而《人民检察院组织法》对派驻基层检察室则没有明确规定，其设置仅见于最高人民检察院《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》、《（2009－2012年基层人民检察院建设规划》等内部文件中，导致基层人民检察院设置的派驻基层检察室的法律地位及职能缺少法律依据，不能像派出法庭和派出所那样有详尽的法律规定，派驻基层检察室开展社区矫正法律监督工作只能依据内部规定进行摸索。这是目前派驻基层检察室开展社区矫正法律监督工作中最大的障碍。二是社区矫正法律监督职能定位不明确。随着社区矫正工作从试点到在全国范围的施行，目前主要依据是2012年出台的《社区矫正实施办法》。该《办法》虽然规定了人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督，但并未规定检察机关及派驻检察室的具体职能及监督程序。

（二）与内设监所部门的关系不明确

目前，社区矫正法律监督工作由监所部门负责，而派驻基层检察室开展社区矫正法律监督工作只是众多法律监督职责之一，且派驻基层检察室不再设有对应的业务部门，其开展社区矫正法律监督工作与内设监所部门开展社区矫正法律监督工作之间究竟是上下级关系、平级关系，还是其他关系目前没有明确的定论。由于职能定位不明确，监所部门开展社区矫正法律监督工作与派驻基层检察室开展社区矫正法律监督工作必然会导致业务交叉，双方之间的权责划分不清晰，不能形成监督的整体合力。因此，派驻基层检察室开展社区矫正法律监督工作与监所部门开展此项工作的关系成为检察工作实践运行中很难处理的一个问题。

（三）保障机制不健全

一是队伍数量和专业素养不能完全适应。《刑法修正案（八）》的颁布及《社区矫正实施办法》的出台，进一步推进了社区矫正在全国范围内的开展，社区矫正法律监督也应当积极跟进。而执行社区矫正法律监督主要任务的派驻基层检察室却面临着社区矫正法律监督队伍数量不足、部分人员检察素质不能完全适应的问题。派驻基层检察室开展社区矫正法律监督工作需要对所有基层社区矫正机构和派出所进行检察，工作量大、工作面广、任务重，现有检察人员的数量和法律专业水平不能完全适应这一形势和任务的要求。二是监督装备保障不足。按照《社区矫正实施办法》第35条的规定：司法行政机关和公安机关、人民检察院、人民法院建立社区矫正人员的信息交换平台，实现社区矫正工作动态数据共享。社区矫正定期不定期检察需要到各乡镇、社区基层司法所、派出所进行走访检察，需要交通工具。而目前派驻基层检察室还未普遍设立，即使设立了派驻基层检察室，在信息交换平台、交通工具等社区矫正监督装备保障方面也存在一定不足。三是经费保障匮乏。目前，由于派驻基层检察室并没有得到法律层面的认可，其日常工作的开展没有纳入政府财政预算，相关经费的保障完全取决于当地政府对检察室的认可程度。经费保障的匮乏导致派驻基层检察室开展社区矫正法律监督工作举步维艰。

（四）监督信息渠道不畅通

由于法律规定不明确，社区矫正工作有关职能部门之间的职责不清、衔接不紧密，造成派驻基层检察室不能及时、全面掌握社区矫正对象在“判决、接收、管理、教育、考核、奖惩、解矫”等各个环节的基本信息，对脱管、漏管现象不能及时监督。加之裁定监外执行罪犯的法律文书与检察监督部门脱节、矫正对象人户分离等因素的存在，也是造成检察室社区矫正法律监督信息渠道不畅通的原因。

（五）缺乏程序保障

目前，派驻基层检察室对社区矫正法律监督面临的最大的问题是监督不力，有监督之名，无监督之实。究其原因则在于现行法律规定的社区矫正法律监督缺乏相应的程序保障。一是纠错程序缺乏强制力。按照《社区矫正实施办法》的规定，派驻基层检察室开展社区矫正法律监督工作，主要是提出检察建议或者纠正违法通知书等书面意见，但该实施办法仅规定了交付执行机关和执行机关应当及时纠正、整改，并将有关情况告知人民检察院，并未规定交付执行机关和执行机关不及时纠正和整改的法律后果，导致这些书面意见实际上不具有强制力，被监督单位可执行也可不执行，严重影响了监督力度。二是监督方式严重滞后。从目前的司法实践看，派驻基层检察室对社区矫正的法律监督还停留在事后监督阶段，无法对假释、暂予监外执行的申报和审批的全过程进行有效监督。同时，根据《人民检察院监外执行检察办法》，对于交付执行的有关法律文书的传递，主要依靠法院、监管部门以邮寄的方式进行，在时间上明显具有滞后性，使得检察室开展社区矫正检察监督容易出现漏洞。

三、派驻基层检察室开展社区矫正法律监督的制度构建

（一）明确法律定位

一是在《人民检察院组织法》中明确规定，“基层人民检察院根据地区、人口和案件情况可以设立检察室。检察室是基层人民检察院的组成部分，它的决定就是基层人民检察院的决定。”将派驻基层检察室的法律地位、设立、更名、撤销和审批权限、工作制度和职能定位纳入《人民检察院组织法》当中。二是完善《社区矫正实施办法》。应详细规定检察机关及派驻检察室对社区矫正各执法环节依法实行法律监督的具体职能及监督程序，为派驻基层检察室开展社区矫正法律监督提供强有力的法律依据，做到有法可依，增强监督的可操作性和实践性。

（二）合理界定工作职能

派驻基层检察室开展社区矫正法律监督工作职能包括基本职能和其他职能两方面。一是基本职能。包括：开展对判决、裁定、决定社区矫正的庭前材料和社会调查材料的审查监督；开展对交付执行活动的检察监督，防止发生漏管现象；开展对司法所社区具体矫正活动的检察监督，防止发生漏管现象；加强对刑罚变更执行和矫正解除终止的检察监督，防止发生司法腐败；对社区矫正执法活动违法的，区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书；接受辖区社区矫正对象及其家属提出的控告和申诉。二是其他职能。包括：⑴开展法制宣传。采取个别谈话和集体教育相结合的方法，对矫正对象进行法制教育，宣讲违法犯罪行为的社会危害性及重新违法犯罪的后果，预防其重新违法犯罪。针对基层群众对社区矫正工作认同度不高、理解度不够的问题，宣传检察机关在社区矫正工作中的职能；⑵开展调查研究。以派驻基层检察室为载体的派驻检察监督方式是一种创新监督，检察室在日常的工作中要及时总结工作得失，善于发现问题、分析问题并整理成文，推动社区矫正立法和派驻检察监督制度的完善和发展；⑶开展帮教服务。对于矫正对象存在的就业、生活、心理等实际困难和问题，积极开展帮教服务，帮助其解决困难，让其感受社会温暖，从而更好地接受改造，预防其重新犯罪；⑷其他日常社区矫正检察工作。

（三）厘清派驻基层检察室与内设监所部门间的关系

社区矫正工作具有地域范围广、工作繁重的特点，监所部门从事监外执行法律监督的力量比较薄弱，只有充分发挥派驻基层检察室身处基层，便于联系各基层司法所、派出所，便于接触矫正对象等优势，由派驻基层检察室协助监所部门对所辖各镇街社区矫正工作进行监督，才能使社区矫正法律监督工作取得更好的实效。由于派驻基层检察室与内设监所部门均可开展社区矫正检察监督工作，只有厘清派驻基层检察室与内设监所部门间的关系，才能便于社区矫正检察监督工作的顺利开展。笔者认为，派驻基层检察室与内设监所部门之间是协作与被协作的关系，即监所部门负责辖区范围内监外执行情况的法律监督，联系、监督辖区司法局、公安局、法院开展社区矫正工作，派驻基层检察室作为辖区驻某地的常驻机构，协助监所部门对所辖各镇街社区矫正工作进行法律监督，在日常工作中，联系、监督所辖各镇街司法所、派出所和法庭，协助内设监所部门收集完善相关资料，对发现的问题及时提出纠正意见，并将有关情况及时反馈至内设监所部门。

（四）健全保障机制

一是人员和素质保障。由中央下拨专项政法编制，用于满足乡镇检察室建设的需要。乡镇检察室从事社区矫正检察工作的人员，应当由基层检察院从事过社区矫正检察工作且具有较强群众工作能力的人员中择优挑选，对人员编制少的基层检察院可以将监所部门人员抽调挂靠检察室从事社区矫正检察工作。同时要加大对从事社区矫正检察工作的检察队伍的综合素质培养，提高综合办案水平，为检力下沉提供智力支持。二是监督装备保障。与司法行政机关、公安机关和人民法院建立社区矫正人员的信息交换平台，实现社区矫正工作动态数据共享。配备检察室开展社区矫正检察监督必要的交通工具、办公设施等监督装备保障。三是经费保障。国务院在将派驻基层检察室建设纳入“两所一庭一室”时应给予相应的财政支持。同时基层检察院要积极争取当地党委、政府的支持，将派驻基层检察室行政经费开支列入各级政府财政预算。

（五）完善监督方式

派驻基层检察室开展社区矫正法律监督，发现社区矫正执法活动违法的，可以根据不同情况采取以下监督方式：一是口头提出纠正建议。对于监督中所发现的问题，情节较轻的，口头提出纠正建议。二是发出纠正违法通知书或者检察建议。对于监督中所发现的问题，情节较重的，及时反馈至内设监所部门，报经领导批准后发出纠正违法通知书或者检察建议。三是移送违法犯罪线索。对于变相体罚、索要财物等涉嫌职务犯罪情形的应及时向主管部门汇报。

（六）立法应完善派驻基层检察室社区矫正中的检察监督

一是赋予派驻基层检察室进行调查核实的权力。通过会见社区矫正对象，了解社区矫正执行情况是否存在违法行为，矫正对象权利是否受到侵犯；根据工作需要查看派出所、法庭、司法所等部门的相关法律文书等资料，听取汇报了解社区矫正的建档及矫正情况；根据工作需要提前介入假释和暂予监外执行活动，认真审查执行机关提请假释和暂予监外执行的材料。发现违法行为时，可以调取相关材料，扣留、封存证据，询问相关人员，有权要求有关部门或个人协助调查。二是明确在启动纠错程序上的强制力。《社区矫正实施办法》应将一些弹性条款设置为刚性条款，明确社区矫正被监督者应负的法律义务和后果，树立检察监督权威。如明确在启动纠错程序上的强制力，规定在社区矫正法律监督中，被监督单位对派驻基层检察室提出的纠正违法意见，必须在规定时间内进行纠正，并将纠正结果向派驻基层检察室通报。对不及时纠正的，可申请由派出检察机关向被监督单位的上级部门发送检察建议书，督促被监督单位及时执行。

［1］胡亚球．论行政自由裁量权的司法控制［J］．法商研究，2001，（04）：35．

［2］但未丽．社区矫正：立论基础与制度构建［M］．中国人民公安大学出版社，2008．

［3］白泉民．中外刑罚执行监督与人权保护［M］．中国检察出版社，2007．